恳谈,动了两亿元预算

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从乡镇人大代表参与镇财政年度预算方案的民主恳谈起步,温岭市人大不断创新,将参与式预算模式扩展到市级的各个部门,并邀请百姓参与恳谈。2010年,根据人大代表及与会群众在年初部门预算恳谈会上的建议意见,温岭市财政局对部门预算中的2亿元资金作了调整,确保把每一分钱都用在刀刃上。

2010年全国“两会”之后,财政部在其网站上公布了中央财政的全部预算内容,除了往年已公布的收入预算、支出预算和转移支付之外,中央政府性基金预算、国有资本经营预算和国债余额等数据首次公开,这意味着中央部委的部门预算公开正式拉开了帷幕。

而在浙江省温岭市,这个占全国万分之一面积的县级市,早在2005年就创新了一种政治民主形式:参与式预算。它使得公民通过民主恳谈的途径,参与到政府年度预算方案的讨论中,同时让人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整,实现了对预算审查监督的实质性参与。

如今,温岭市的参与式预算模式,已从乡镇一级走向市级各个部门。与此同步的,还有不断扩容的参与群体和逐步显现的监督实效。

由点到面的跃进

温岭市人大近年来不断探索的参与式预算,最早在乡镇一级进行。在被学术界称为“新河实验”和“泽国实验”的探索中,温岭市新河镇人大和泽国镇人大率先组织对镇一级的财政预算进行民主恳谈和审议,组织人大代表对公共预算进行审核和监督。

2008年,温岭市人大在总结乡镇人大经验的基础上,开始对市级单个部门进行参与式预算的试探性实验。仅仅在2年后,又将范围扩展到市级各个部门。

2010年,被称为温岭财政预算“三巨头”的交通部门、建设部门、水利部门分别计划安排7.39亿元、5.39亿元和2.5亿元,其中涉及多项民生工程和省、市级重点工程。温岭市人大常委会决定在市十四届人大四次会议召开之前,对这3个部门的预算进行民主恳谈。而在随后召开的市十四届人大四次会议上,温岭市人大常委会又安排了12个代表团一对一审议教育、卫生、环保等12个部门的预算。

至此,温岭市建设、交通、水利等15个部门,涉及17多亿元、70%以上的财政预算都被晾在了阳光下,成为公众关注的焦点。这也是自2008年开展对单个部门进行民主恳谈以来,温岭市人大参与式预算的再一次飞跃。

除了预算对象的不断扩大,温岭市人大还注重参与人员范围的扩展。

2010年元月伊始,温岭市人大常委会办公室就在当地主要媒体上,了一份“邀请函”:热忱欢迎社会各界中对政府预算感兴趣、关心财政预算安排的公民踊跃报名参加部门预算民主恳谈,表达意见建议,反映利益诉求。这一邀请激发了许多平常百姓的参与积极性,不少人报名参加。

“作为人大牵头组织的活动,人大代表还是这些活动的中坚力量,但我们有意识地扩大了参与者的范围,这是为我们人大常委会建立参与式预算监督人才库做准备。”温岭市人大常委会财经工委主任何培根这样介绍道。

报名参与者中,有好几位来自中介机构、行业协会、社会团体等组织。陈洁,从事会计中介服务行业的相关工作,在之后的恳谈过程中,她就从自身的专业出发提出了不少建议意见。

叶满河,一位资深的人大会议旁听公民。此次他报名参加了交通、建设2个部门预算的民主恳谈。“老百姓在东辉阁西面上下比较方便,人流量较大,建议拓宽道路。”东辉阁是温岭城区市民进行身体锻炼的主要场所之一,老叶时常听到群众抱怨西面道路太窄不好走。在恳谈会上,跟建设规划局的负责人面对面地坐着,老叶第一个握住话筒,提出了在2010年预算中安排资金将路修整的建议。2个月后,建设部门预算新增加项目的其中之一就是:东辉阁西面上下道路路况改造资金20万元。

“政府适应预算改革的需要,回应了百姓的呼声,满足了百姓的需要。这其实就是政府与公众之间博弈的结果。我们的百姓汇集了众人的智慧,改变了政府行为。”温岭市人大常委会主任张学明在听取温岭市财政局关于交通、建设、水利3个部门预算民主恳谈建议意见落实情况的报告时,多次运用了“博弈”这个词。

由点到面、由上而下、由表及里,温岭市人大常委会对部门预算进行民主恳谈是一个循序渐进的过程,“作战范围”正逐渐扩展开来。

“要打一场有准备的仗”

“大战之前,粮草先行。”为了打一场有准备的仗,温岭市人大常委会主任会议要求市级各部门尽早排出2010年的预算计划,提前交给市人大常委会财经工委初审。

恳谈会前的半个月,温岭市发展和改革局《关于建设(交通、水利)部门2009年重点建设计划执行情况及2010年重点建设计划安排》、市财政局《建设规划(交通、水利)2010年预算编制情况》,以及市建设规划局、交通局、水利局的《预算计划》等材料均由市人大常委会办公室发到了与会人大代表和公民代表手中,以便他们充分了解预算内容和做好审议的准备。

“对于预算,我们都是门外汉,很多知识需要我们去掌握,很多实际情况需要我们前期去调研,我们要打一场有准备的仗。”一位将要参与交通部门预算民主恳谈的代表,带着一副老花眼镜,正仔细地审查项目明细表,旁边摊着的还有相关工程的资料。

2010年1月,温岭市交通、建设、水利部门预算民主恳谈相继在温岭市行政中心举行。

“城建安排5亿多元的预算,其中4亿多元的资金来源于国有土地的出让金,政府财政成了名副其实的‘土地财政’,资金能否得到保障?”阮浩波代表一语道出了大多数人的担忧。

来自于梅溪水库建设所在地的孙夏友、林锐等代表,在参加恳谈会前,广泛听取了当地民众和政府的意见,并查阅了大量关于水库建设的资料。孙夏友代表提出,水库移民安置工作做得太差,规划调整前,有关部门没有与三个涉及移民的村衔接好,村民意见较大。而林锐代表则提出,要加快水库建设。“10年前就提出要建设梅溪水库,那时候总投入大概只需几千万元左右,2009年预算就要2亿元,随着物价上涨等因素,2010年可能投入2亿元也不够”。

正是因为有了前期调研等充分的准备,与会者指出的问题往往一针见血,提出的建议意见也切实中肯。

同时,尽管各部门对本级的基本支出和项目支出以表格的形式列举出来,但代表们还是抱怨预算项目做得不够细。“农村道路养护2709万元,这么一大笔钱,具体用在哪些方面不清楚”。“竹盖线工程共有8公里长,预算中今年要新建2公里,到底是哪个路段不明确”……

参加了恳谈会的温岭市交通局局长赵云明笑着说像是参加了一场质询会,作为部门负责人,他很感谢人大给他们这样的机会,有些问题他可以当场向代表们解释清楚,这样也有利于预算的执行。市财政局局长江涌清则表示,他们将根据这些意见对部门预算进行合理化、科学化的调整和修改。

恳谈,有效调整了2亿元资金

代表们和与会民众提出的建议意见,各个部门是否吸收了,吸收了多少,恳谈会的成效如何,这些都要看部门预算调整的结果。

2010年4月1日,恳谈会后的第三个月,温岭市人大常委会召开主任会议专题听取市财政局关于部门预算调整情况的汇报。

在市建设规划局预算调整项目上,移山工程三期总投资15160万元,2010年安排资金1500万元不见了踪影,湖心公园到锦屏公园沿河两侧征地及绿化亮化建设工程预算1000万元被取消。

在市水利局预算项目上,也找不到温岭市防灾避灾教育中心建设3500万元的预算项目。

“恳谈时,我们的代表、我们的群众认为这些项目都不是迫在眉睫要建造的。在政府财力有限、债务居高不下的情况下,我们要督促政府把每一分钱用在刀刃上。这一谈,把2亿元的资金作了有效调整,恳谈的效果是有目共睹的。”

虽然“战绩赫然”,但张学明主任还是对市财政部门有意见,觉得财政部门在新增项目上过于倾向部门的意见,而没有好好履行自身财政监管的职责。

温岭市水利局局长金良明是预算民主恳谈的先行者,参与式公共预算的“新河实验”进行时,金良明时任新河镇党委书记。对于这样的监督,他是举双手赞成的。部门的每一分钱怎么花,让民众看得清清楚楚,少了份猜疑,工作开展得也更顺畅。

“财政预算审查的目的,不在于监督你钱花得多还是少,而是要让部门的预算安排更科学、更合理。”在温岭市人大常委会财经工委的何培根主任看来,对预算执行的审查监督和对预算安排的审查监督同样重要。

除了实地了解预算的执行情况外,温岭市人大还借助审计的手段来探索对预算执行情况跟踪监督。而将审查报告在温岭人大网上向全社会公开,也成了温岭人大的大胆尝试。此外,参与式公共预算审查监督和2010年部门和镇(街道)预算网上公开这两个专题都被摆在了网站的醒目位置,只要点击进入,就可以看到温岭市财政预算、决算等相关资料和信息。“政府预算的公开、透明是一种必然趋势。将财政预算晒在媒体上,也是一种有效的监督形式。”张学明主任认为,这些都有助于进一步严控政府投资行为,遏制政府性债务的增加,也有助于进一步强化人大常委会对政府计划、预算的监督。

张学明认为,只有进一步推进公共预算改革,进一步深化部门预算民主恳谈,进一步拓宽公众的参与面,进一步加强预算执行的监督,才能使政府的钱花得更有效。