公众参与自然保护区管理的实践与思考

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摘要自然保护是一项公益事业，需要政府部门、社会自主群体和社会力量的广泛参与。在实践中，我国公众参与还只是原则性的规定，尚未真正成为一项法律制度，缺乏操作性。该文介绍公众参与的概念，阐述自然保护区开展公众参与的必要性，以太白山保护区为例，采用参与式评估方法，分析和探讨当地社区、旅游人员、非政府组织、环保志愿者、宗教信徒等不同利益群体参与自然保护工作取得的成效和面临的问题，并提出公众持续参与自然保护的建议。

关键词自然保护区；管理；公众参与；实践；思考

中图分类号S759.9文献标识码A文章编号 1007-5739（2011）22-0237-03

1公众参与管理概述

1.1公众参与的概念

公众参与作为自然保护的一项基本原则已为国际社会普遍接受。然而各个领域对公众参与的理解是不同的。从自然保护的角度来看，公众参与是指社会公众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内，通过一定的程序或途径参与自然保护区规划、设立、管理以及资源管理制度的制订等具体活动，并使该项活动和政策既符合公众的切身利益，又有利于自然保护事业。

1.2公众参与自然保护管理的必要性

自然保护工作是一个复杂的系统工程，所包含的自然保护区规划和设立、自然保护区管理和保护补偿等具体活动都涉及当地政府、社区、游客、宗教信徒等多个利益相关体。与国际自然保护发展趋势一致，我国各级政府是自然保护的主导力量，当前所采用的“跨越式”和“抢救式”自然保护发展模式没有足够重视自然保护区设立中存在的权属问题，以致自然保护利益相关方的利益也没有得到足够考虑。当被排斥在自然保护之外的各利益相关方无法了解自身在自然保护中的权利和义务，而且原有的经济活动和经济收益都受到影响，那么保护区与相关利益者的矛盾冲突无法避免[1]。

对于太白山保护区来说，其保护管理主要受到当地政府、周边社区、宗教信徒及商业性旅游的制约。尽管保护区具有一定的人口承载力，但保护区的缓冲区和实验区人口密度远远超出合理的人口承载范围。当地居民的生产生活及旅游活动对保护区资源产生强大的压力，且当地政府对这种资源利用持支持态度，保护区工作人员受权力和人数所限无法对其进行有效管理。从现有经验来看，如果强行限制居民对资源的利用及旅游活动，往往会导致社区、当地政府及旅游单位与保护区的冲突升级。因此，协调不同利益群体的关系，促进公众参与保护工作，共同探索保护和发展的新途径，对于自然保护区的有效保护具有重要意义。

2调查点概况与调查方法

2.1太白山自然保护区概况

太白山自然保护区是中国首批建立，以保护典型的暖温带森林生态系统、自然历史遗迹和大熊猫栖息地为主的保护区。保护区位于太白、眉县和周至三县交界处，面积56 325 hm2。主峰拔仙台3 767.2 m，是我国内陆地区的最高名山。区内分布7个典型的暖温带森林植被类型、21种国家重点野生保护动物、47种保护植物和22种特有植物，保存有完整的第四冰川遗迹。

保护区周边与省太白林业局、太白国家级森林公园、红河谷级森林公园、黑河森林公园、青峰峡森林公园、老县城自然保护区以及三县6个乡（镇）31个行政村相比邻；区内有村民2户、庙宇26座。周边社区群众对自然资源的过度利用，地方政府盲目开发旅游资源，少数宗教信徒私自建庙，部分旅游区超载及游客不规范的行为等，加快保护区周边自然资源消耗和生态破坏，从而使保护区面临着前所未有的压力。

尽管保护区管理局设立资源保护科，下设蒿坪、鹦鸽、嘴头、黄柏塬、厚畛子5个保护站和2个巡护哨卡，成立森林公安分局，建立比较完整的资源保护承包责任制，然而由于种种原因，保护区周边森林资源和生态环境不断遭到破坏，区内偷猎、采药、放牧等现象屡禁不止，旅游与保护的矛盾日益突出，相关利益者与保护区的对立情绪越来越大，使保护区的管理工作陷入孤立的困境。为此，自1995年以来，太白山自然保护区持续开展公众参与管理方面的探索和实践。

2.2调查方法

该文主要采用参与式评估的方法。实践证明，运用参与式方法的效果是积极的，特别是让外界人士充分了解保护区，以及广泛参与到发现问题、找出解决办法的过程中，具有十分重要的作用。运用此方法，从保护区、社区、游客、当地政府的视角出发，对参与式管理的过程、实施效果、相关影响、存在问题等方面进行研究，并对公众参与自然保护机制创新的需求进行分析[2]。

3参与式管理的实践与成效

3.1参与式管理的实践

3.1.1社区参与。1995年，在全球环境基金（GEF）的资助下，中国政府开展中国自然保护区管理项目，第一次在自然保护区管理中引入社区共管的概念，太白山保护区周边的眉县大湾村被列为社区共管示范村之一。从此，太白山自然保护区由封闭式管理转向参与式管理。

在共管过程中，保护区首先成立社区共管领导小组，小组由社区相关利益者代表组成，担负领导和协调工作。接着开展PRA（参与式乡村评估）本底调查，并根据调查结果，选择共管示范社区。

随后，成立代表社区和保护区的共同利益的社区共管委员会。共管委员会以社区村委会为中心，由保护区等相关利益者代表参加，负责开展全部的“参与性计划”活动，并以社区自然资源管理计划的形式开展持续的自然资源管理活动。如编制社区土地和资源利用规划，制定土地和资源利用保护措施，扶持社区建立村级医疗站，栽培猪苓，栽植猕猴桃，嫁接板栗，饲养种猪，发展经济。为了实现对共管的承诺，社区制定生产生活用火规定、森林资源管理办法及护林防火责任书，成立反偷猎巡护小组，组织村民在交通要道及人口聚集地义务张贴宣传标语，要求村民发现偷猎等破坏自然资源行为，及时制止并向保护区汇报。

3.1.2宗教信徒参与。太白山宗教活动历史悠久。保护区现有寺庙遗址26处，其主要分布在通往顶峰拔仙台的4条登山途中。长期以来，周边社区居民供养保护区僧道人员的生活。而山区群众有“靠山吃山”的习惯，庙宇便成为社区一些偷猎者、非法采集者及游客食宿的场所。

1998年保护区管理部门与宗教信徒签订“共管”协议，鼓励宗教信徒参与自然保护工作，参与形式包括：聘请宗教信徒为护林员，对非法活动劝阻并及时向保护站报案；通过宗教信徒的宣传吸收信教和不信教的居民、游客来保护森林资源；在低中山区庙宇推广节柴灶和替代性能源，高山区庙宇推广替代性能源，以减少宗教活动对保护区森林资源的消耗。同时，保护区建立奖罚机制，年终评比，对住庙僧道人员进行奖罚。

3.1.3游客参与。太白山自古以来就是游人向往的旅游圣地。近年来，进入太白山旅游的人数逐年上升，部分游客自发进入太白山，对该区域大熊猫及其栖息地的安全构成威胁。2003年以来，保护区开展游客参与巡护活动，其目的在于改进并提高野外巡护工作的质量，建立合理规范的参与式巡护生态旅游机制，改变探险游客的行为。

保护区邀请有关旅游、保护方面的专家，制定游客参与巡护方案，成立生态游客参与式巡护游小组。小组组长由厚畛子保护站站长兼任，成员有巡护员4人、背工6人。小组成员直接从事生态游客参与式巡护历险游工作，负责巡护资料的记录、生态游客的导向、项目活动的记录等具体工作。为了提高游客参与巡护的质量，保护区管理局每年对巡护人员进行强化培训，使其掌握野外巡护的技能、护林防火和导游知识，熟练识别野生动植物，能准确、真实、及时填写表格，并为生态游客做好导游工作。同时，在当地社区选择4～6名热爱自然保护事业，文化素质高，身体健康，年龄在20～35岁的男性青年在厚畛子保护站集中培训。

3.1.4自愿者参与。包括2个方面：①环保志愿者。西安绿蚂蚁野外用品创始人蒲伟是一名环保工作者，2004年他带领的环保志愿者偶然遇到了“净水鸟”（学名叫白顶溪鸲），这种鸟生活在太白山二爷海和大爷海水边，时刻保持着水面的干净，不让湖水有半点污染。因其行为和蒲伟提倡的环保理念相契合，故以此冠名。2005年，由蒲伟发起的首届“净水鸟”大型公益环保活动正式启动。从此，净水鸟活动会每年组织志愿者在秦岭主峰太白山进行捡拾垃圾等环保活动。②大学生志愿者。西北农林科技大学利用大学生“三下乡”社会实践活动，将保护区、社区和大学有机结合，使大学成为保护区、社区长期的专业技术支持机构，使保护区和社区成为他们进行科研、科技成果转化的基地。2006年以来，大学生志愿者相继对太白山保护区周边的大理、塘口等6个社区进行社会经济本底调研，开展环境保护和实用技术宣传咨询等活动。

3.1.5非政府组织参与。世界自然基金会（简称WWF）是全球最大的独立性非政府环境保护组织之一，其使命是遏制地球自然环境的恶化，创造人类与自然和谐相处的美好未来，主要致力于保护世界生物多样性、确保可再生自然资源的可持续利用、推动降低污染和减少浪费型消费的行动[3]。

2000年WWF在陕西省设立西安项目办公室，旨在通过与传统和非传统机构合作，寻求自然保护与社会经济可持续发展的模式，使秦岭大熊猫种群长久地繁衍生息。在项目合作中，WWF与太白山自然保护区建立伙伴关系，先后资助保护区开展“社区经济可持续发展与反偷猎体系建设”、“游客参与式巡护”、“铁甲树精品小道建设”、“生态旅游本底调查”、“生态旅游监测系统”及“成立太白山生态旅游联盟”等项目活动。

3.2参与式管理取得的成效

通过公众参与的实践，无论是对提高太白山保护区的有效管理，还是对当地社会经济发展都起到很好的促进和带动作用。主要表现：①通过社区参与，促进保护区与当地政府、社区的信息交流和沟通，增加社区与保护区的感情，缓解保护区与社区的矛盾冲突，提高政府工作人员和社区村民对自然保护工作的认识，实现社区发展与自然保护的双赢[4]。②将宗教教规、教义中的生态观与自然保护意识结合起来，通过宗教人员向宗教信徒和社区群众宣传自然保护知识，并建立以宗教人员为纽带联系社区群众，实现对自然资源的共同管理，壮大自然保护力量，促进自然保护事业与宗教活动的互利发展。③通过游客参与保护区的巡护，亲身体验保护区巡护员野外的工作、生活等经历，从中了解到保护区在保护生态环境和动植物资源方面的艰辛；同时，促进保护区巡护工作管理激励机制的建立，提高了巡护质量，增强巡护员的工作积极性。④构建大专院校、保护区、社区合作的新模式，既促进大专院校科技成果的转化，又提高保护区人员的素质和管理水平。志愿者环保活动，提高了公众的保护意识和保护区的知名度，规范了保护区的管理工作。⑤通过非政府组织的参与，促进当地保护区法律理念的创新和实践。WWF组织为太白山自然保护区提供的不只是资金和专业人员，而且还在具体的保护生物多样性的实践中向当地人民传播环境保护的先进理念，提高公众参与自然保护的积极性。

3.3公众参与面临的主要问题

一是从立法层面看，尽管《自然保护区条例》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等保护法规对公众参与的原则作了规定，但这些原则仍停留在法律的原则性规定之中，尚未具体化、制度化，缺乏可操作性。比如，成立的共管组织没有法律地位；对偷伐林木者，社区没有资格；野生动物损害的庄稼没有相关赔偿机制支持。二是从保护区来看：①部分管理者和工作人员对公众参与尚未形成明晰的概念；②宣传手段落后、渠道较少，缺少宣传策略；③工作人员能力有限，缺少公众参与方面的经验；④保护区没有建立公众参与的机制，影响他们参与的积极性。三是从社区方面看，一方面，社区村委会成员习惯于按上级的工作安排行事，多数村民参与集体事务的管理较少，村民既对村上和上级的工作安排有些看法，又无表达的意愿；另一方面，社区对自然资源依赖程度高，考虑更多的是发展经济，而忽略对保护自然资源的责任。四是游客参与的积极性不高。保护区虽然对巡护员及背工向导进行动植物识别、巡护等知识的培训，但由于时间短，游客对保护区管理知识了解不足，尤其是缺少游客参与的激励机制，导致游客参与兴趣不高[5]。五是从宗教信徒角度看，由于保护区内寺庙偏僻，住庙人员少，出于安全方面的因素，宗教信徒参与自然资源保护工作心有余悸。六是太白山属于国家军事，国际非政府组织的活动被限制，而国内的NGO往往发展缓慢，加之环保志愿者缺乏对自然保护区知识、功能及价值的理解，参与效果不明显。

4结论与建议

4.1结论

公众参与有利于提高公民的自然保护意识，促进政府和公众对自然保护工作的认同、理解和支持；同时，可以有效监督和制约政府的权力，督促政府正确执行有关环境决策，弥补传统监督机制的不足。但公众参与保护理念的形成要受到自然保护政策、自然保护从业人员工作能力、自然保护相关技术发展水平、社会经济发展状况和公众、团体和组织的参与程度等宏观和微观条件的影响，公众参与自然保护将是一个长期的发展过程[6]。

4.2建议

为有效实施公众参与保护区管理，建议采取以下做法：①在自然保护区法中应明确规定在保护区建设和管理过程中采取公众参与的原则，并予以具体化。吸纳国际生物圈保护区和社区共管的概念和方式，以全面可持续的发展思想指导自然保护区的建设、保护和管理。②加大宣传教育力度，提高公民自然保护意识。保护区管理政策是联结保护区和公众的纽带，公众特别是社区居民作为政策的实施对象，他们对政策的认知程度能够直接影响保护区政策的实施效果。因此，加强宣传教育，提高公民的自然保护意识显得尤为重要。③发挥宗教教义积极保护自然精神的作用。宗教的意义与价值体系，不仅能够调节人类内心世界的平衡，还能调节人类与自然之间的平衡。保护区要对区内的宗教庙宇活动正确引导，适当放开，给住庙的僧道人员一些优惠政策，调动广大从教人员参与自然保护的积极性。④为了推动游客参与保护工作的持续和推广，保护区应在整个巡护工作计划中纳入游客参与巡护工作，将商业开发和运作性质的旅游活动与传统的野外巡护工作进行有机结合，建立游客新的生态旅游行为，倡导对自然负责任价值去向，依靠具有发展前景的商业运营持续地为保护筹集资金。⑤探索社区参与的有效形式。社区是自然保护的主力军，激发这支力量参与自然保护的积极性和主动性，是保护区社区管理工作的核心任务。保护区要在完善现有社区共管模式的基础上，鼓励社区居民参与生态旅游开发，并在巡护、监测等工作中尽可能为其提供参与机会。⑥推动非政府组织、自然保护团体、科研院校参与。保护区应广结伙伴，开展合作管理，将公众参与的思想渗透在日程管理的各个方面；积极与国内外先进的保护区建立长期友好合作的关系，加强互动，学习先进的保护理念和经验；通过建立激励机制，鼓励非政府组织、自然保护团体、科研院校合作、环保志愿者参与自然保护工作。

5参考文献

[1] 谢屹，温亚利.浅谈参与式发展理论在自然保护中的运用[J].林业调查规划，2005，30（6）：81-83.

[2] 谢屹，李伟，温亚利，等.构建我国自然保护区区域共管体系的思考――以陕西省太白山国家级自然保护区为例[J].林业科学，2007，43（6）：111-116.

[3] 胡崇德，牛琼华.自然保护区开展参与式管理模式的研究――以太白山自然保护区为例[J].防护林科技，2011（1）：64-67.

[4] 张书怀，胡崇德.游客参与巡护模式的研究――以太白山自然保护区为例[J].当代旅游，2010（3）：17-19.

[5] 林小松.完善我国自然保护区的立法思考[J].防护林科技，2011（5）：56-58.

[6] 刘丽杰.对长白山旅游资源开发和环境保护的思考[J].现代农业科技，2011（16）：224.