我国稀土资源战略储备机制的构建(全文)

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稀土资源的战略储备关乎国家经济长远发展和国家资源安全。本文从稀土资源战略储备的驱动因素入手，对稀土资源近十年的消耗量、开采总量进行分析，并从稀土资源安全、稀土国际贸易摩擦和稀土行业健康发展的视角，阐述建立稀土战略储备的必要性；提出我国稀土战略储备可以参照日本的资源储备模式，最初以民间储备作为储备的主体，而后逐步增加国家储备的比重，走国家与民间相结合的道路；并提出了稀土储备目标模型、储备驱动事件和储备运行资金，建议从制定国家稀土资源储备法、完善稀土资源储备的管理机构、完善稀土资源封存储备基地的补偿制度三个方面来构建稀土战略储备的保障机制。

[关键词]稀土储备；储备运行；储备机制；产业安全

[中图分类号]Ｆ４０７．３ [文献标识码]Ａ [文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１２）０２－００５０－０５

杨斌清（１９６７―），女，江西理工大学应用科学学院副教授，主要研究方向为稀土行业发展战略与区域经济；张贤平（１９６４―），男，江西理工大学应用科学学院副教授，建设工程系主任，主要研究方向为资源勘察与生态管理。（江西赣州３４１０００）

本文系江西省教育厅高校人文社科项目“江西稀土资源储备机制及稀土产业发展模式研究”（项目编号：ＧＬ１０２６）的研究成果。

一、前言

稀土是镧、铈、镨、钕、钐、铕、钆、铽、镝等１７种元素的简称，是国际公认的战略资源。稀土资源战略储备是为保障国民经济可持续发展，保证国家发展对稀土资源的持续需求，应对国内外政治、经济和自然等突发事件，稳定稀土资源市场而进行的储存和备用。我国作为世界上稀土资源储量最丰富的国家，由于缺乏在国际市场上的定价能力，导致稀土产品以极其低廉的价格被美、日等国家大量收购储存，同时停产的外国企业纷纷通过在我国设厂、收购稀土企业等途径将相关产业转移到我国境内，进一步控制我国的稀土资源。

按照目前的消耗速度和出口量，世界最大的稀土矿――包头白云鄂博矿将在３０年内消失，有“世界钨都”之称的江西赣州稀土资源也将在２０年内开采殆尽。国际金融危机后，内蒙古包头市政府和江西省赣州市政府陆续出台了一些收储计划，对稳定稀土价格急剧下跌的态势起到了一定的作用。但这些收储计划仅仅是为了应对危机的权宜之策，并不系统。

稀土资源的战略储备问题已经引起各界的重视，对于稀土资源进行战略储备的必要性和紧迫性已有充分认识，然而，很少有学者对稀土资源储备的影响因素、储备目标和储备运行机制进行深入研究。本文力求从多层次、多视角来构建稀土资源储备的运行机制。

二、稀土资源战略储备的内涵及储备驱动因素

（一）稀土资源战略储备的内涵

按照国际惯例，资源的战略储备通常有两种储备形式：稀土矿封存储备和稀土矿产品收储储备。稀土矿封存储备，是指将某些已知蕴藏有或可能蕴藏有重要稀土矿产的地区，或某些已探明储量的稀土矿，作为战略保留基地，禁止进行商业性勘查开发，仅供国家非常时期使用。具体做法是：通过法令将这些地区从矿法的管辖范围内撤出来或进行专门的规定，在稀土矿封存矿区内，由国家投资普查 (有时也进行勘查)，除非经特别许可，否则不向矿产勘查和矿业公司签发探矿许可证和采矿许可证从事商业性勘查开发活动。稀土矿封存基地储备按照不同的分类依据有不同的储备形式：按照储备手段的不同，可分为规划储备和矿业权储备；按照矿产地资源品位和地质条件的不同，分为优质矿产地储备和资源禀赋条件差的矿产地储备；按照储量规模的不同，分为大型、中型和小型矿产地储备；按照勘查程度的不同，分为储量储备和远景资源储备。实现科学的矿产地储备要综合考虑各种储备形式的特点，形成各种矿产地储备形式的合理搭配。稀土矿产品收储储备是根据稀土市场行情的变化，实施动态储备。稀土矿产品收储调节成本较高，运营管理较为复杂，但其可以快速投放市场保证及时供应。相比较而言，稀土矿封存储备成本低、储备安全。但是，稀土矿封存储备动用起来周期长，对短期的供应中断和价格变化的反映能力弱，因而稀土矿封存储备主要是保障中长期需求和经济社会的可持续发展。

（二）稀土资源战略储备的储备驱动因素

１．国家资源安全驱动因素

基于全球稀土资源供需形势和我国储量减少的趋势，开展稀土资源储备势在必行，据《ＭｉｎｅｒａｌＣｏｍｍｏｄｉｔｙＳｕｍｍａｒｉｅｓ》资料显示，截至２０１０年底，世界稀土总储量为１１０００万吨，其中，我国占５０％、独联体占１７％、美国占１２％，国家储量合计占世界总储量近８０％。但是，根据《中国统计年鉴》，截至２００９年底，我国稀土基础储量为１８５９万吨。我国稀土资源储量与产量之间严重失衡，已成为中国越来越难以承受之重[１]。从国内稀土消费总量图来看（图１），２０００年到２０１０年国内消费总量增长了４倍；而从２０００年到２０１０年国内稀土矿产生产总量图来看，２００９年稀土生产总量接近１３万吨，占全球稀土产量近９８％，２０００年到２０１０年国内生产总量增长了近２倍(见图２)。从１９５８年开始，中国开始开采稀土资源，５０多年来，为其他国家供应了大量稀土资源，国内稀土储量急剧减少。特别是从２０世纪９０年代至今，根据《海关统计年鉴(２０１０)》计算，中国稀土资源出口量增长了１０倍，中国稀土资源出口量已占世界稀土资源出口总量的９０％以上。我国南方五省蕴藏着非常宝贵的中重稀土资源，工业储量达１５０万吨，但已经开采９０多万吨，只剩下６０万吨，按照现在的生产能力，２０年后稀土资源就将面临枯竭。

２．国际贸易规则驱动因素

我国为控制稀土出口，于２０１０年１２月对稀土的出口关税进行了调整。其中，金属钕出口暂定税率从１５％提高至２５％，此外还增加了镧、铈出口暂定税率为２５％，以及按重量计含稀土元素１０％以上的铁合金出口暂定税率为２５％；镝、铽以及其他稀土金属、钪及钇的出口暂定税率仍为２５％；氧化钇、铕、镝、铽出口暂定税率仍为２５％，其他氧化稀土的出口暂定税率仍为１５％；其他稀土金属矿的出口暂定税率保持为１５％。出口关税的调整虽然可以暂时减少稀土产品的出口，但易引发贸易摩擦。而稀土资源战略储备可以有效规避“世贸规则”，从而进行间接控制出口，从源头上保护稀土资源。

国土资源部在国内环节上要更加关注稀土资源的保护。《关贸总协定》明确允许成员为了可耗竭资源和保护环境的需要，对一些资源性产品进管理和限制，但要在国内的开采、生产、消费各个环节采取同样措施才能对出口采取类似的管制措施。所以按照世贸规则，我们要从源头对稀土资源进行管制，加快推进稀土资源的战略储备，同时在开采、生产和加工出口领域几个环节并行采取相应措施。

３．稀土行业健康发展驱动因素

储备是市场风险控制的宏观经济调控手段。稀土资源战略储备可以有效增强中国在国际稀土市场的话语权。困扰我国稀土行业发展的大问题是对资源的粗放式、无序化开发，虽然国家发改委、国土资源部每年下达稀土年度开采指标，但盗采情况仍屡禁不止，导致稀土产品的生产能力已经远远超过国内外稀土市场的总需求，稀土企业竞相降价大打“价格战”，稀土产品只能低价出口。政府可以通过编制并推出“中国稀土价格指数”，以便更科学、更合理、更真实地反映稀土价格变化情况，这将有助于我国打造稀土类大宗商品的“全球定价中心”；同时，根据价格指数动态调节稀土资源的供应和需求，防止稀土矿产品价格大幅回落，平抑市场波动。通过稀土矿产储备基地调控稀土资源勘查开时空布局，调整资源在代际之间的分配，有利于稀土资源的可持续开发利用。因此，稀土储备不仅能把握国际稀土定价权，实现资源优势向经济优势转化，还有助于提升我国稀土在国际贸易中的话语权。

三、稀土资源战略储备的运行机制

稀土资源战略储备运行机制需要从稀土资源储备的方式、储备主体、储备规模和储备运行资金渠道四个方面来设计。

（一）稀土资源战略储备的模式和主体

稀土矿产资源储备主要有两种实现模式：一种是美国的模式，即由国家财政支持建立国家储备；另一种是日本的模式，即开始以民间储备作为储备的主体，逐步增加国家储备的比重，走国家与民间相结合的道路[２]。中国在国家战略储备之外，还可以通过立法规定要求企业在正常的商业储备之外，承担一定量为国家和社会服务的储备。

我国稀土资源战略储备主体主要有国家主体和企业主体，从国家主体来说，主要是对涉及国家中长期发展战略的尚未开采稀土矿产地实施封存储备，通过制定储备专项规划、稀土矿产地封存的相关补偿制度，规划好稀土矿产地封存布局和储备。同时通过相关政策促成“稀土欧佩克”尽快组建，引导企业为主体的官方储备。对企业主体来说，主要是已经开采的稀土矿产品储备，又分为官方储备和民间储备，官方储备主要由类似于“稀土欧佩克”这样的官方组织负责，按照国家战略需要重新规划组织稀土资源的开采、生产和研发，强化行业自律，保证稀土资源的合理开发和利用，实行一致的限产和提价措施，统一价格、一致对外，逐步争取国际市场上的定价权；同时可以协调、缓和国际贸易中与日本、美国等国的摩擦。稀土资源官方储备运行机制见图３。

民间储备则可由稀土协会牵头，负责协调各种有关企业的稀土储备工作，根据稀土价格指数和企业的实际情况，做好相应储备工作。

（二）稀土资源战略储备目标

稀土储备既要保障国家安全和经济发展需要，又要综合考虑国内外社会经济政治态势、正常时期矿产品消费水平、非常时期对矿产品的需求以及我国国情、矿情等因素，确定科学合理的储备目标规模和分阶段实施方案，并根据形势的变化作出必要的调整。稀土储备规模应根据国内资源储量和国际市场形式的变化在不同阶段实现低度储备、中度储备和高度储备。低度储备是指基本满足进口国的正常消费，限制或禁止进口国的资源储备。中度储备是根据国内外矿产品价格及市场需求来确定储备规模，进而调整生产量及出口配额，从而实现资源优势向经济优势转化。高度储备是生产只保证国内消费，对外原则上实行零出口，对内严格资源管理，调控资源开发与利用，实现资源的集约节约利用。国外根据各自资源消耗的具体情况，以不同的方式、方法确定与本国相适应的矿产资源储备目标量。美国自建立矿产资源储备制度以来，对储备目标量几经修改后，最终确定为储备物质５年的消费量。日本对稀有金属的储备目标量确定为国内６０天的消费量。法国对各种物资储备目标量确定为平均两个月的消费量[３][４]。

我国稀土资源储备目标量可以实行分类确定，对于南方离子型中、重稀土中的镝、铽等珍稀元素实行高度储备，在保证国内消费情况下，将其他矿区进行封存储备，稀土地下原矿能不开采就不开采，能储备多久就储备多久[２][５]。对于北方的轻稀土资源，实行中度储备。价格低的稀土氧化物根据内外矿产品价格及市场需求来确定储备规模，进而调整生产量及出口配额，储备期一般以１～２年为限。

１．稀土资源战略储备目标模型

从动态目标储备模型图来看，输入端构成了目标储备模型的输入变量，输出端构成了模型的输出变量，其中调节输入和输出的驱动事件主要有三个。

目标储备模型中的“目标储备”包括矿产品储备和稀土矿封存(地)储备；目标储备模型的输入包括稀土企业开采稀土量、废料回收量、稀土进口量、工业储量、远景储量。目标储备模型的输出包括中国国内的稀土消费量、稀土出口量及在开采、生产、运输过程中的储量损失。该模型建立目的在于预测未来年度的国家稀土目标储备量，为中国的稀土战略储备提供科学、合理的决策依据。

２．调节资源战略储备的驱动事件

将稀土目标储备模拟成一个“事件驱动的目标储备模型”，驱动国家战略储备的事件包括：第一，基于国家安全考虑的储备驱动；第二，基于经济因素考虑的储备驱动；第三，基于环境可持续发展的储备驱动。这三个驱动事件决定储备主体是实施收储策略、释储策略还是轮储策略。当稀土资源目标储量有较大幅度增加或稀土市场供大于求，依据“中国稀土价格指数”，当稀土矿产品价格低于中国稀土价格指数警戒线时，国家储备主体有必要适当收储稀土矿产品以调控市场。当矿稀土产品价格背离“中国稀土价格指数”明显偏高，对使用稀土产品的下游企业造成影响时，启动稀土资源储备动用程序，动用稀土资源储备，在市场上抛售稀土矿产品，以平抑稀土矿产品价格。国家储备主体根据勘查新增矿产地情况，以调整优化稀土资源储备的布局、结构和质量为目的，可以在保持储备规模总体平衡的前提下，释放部分已储备矿产地用于商业性勘查开发，同时收储相应的新增矿产地进行轮换，即运用轮储策略来调节稀土矿产地的封存布局、质量和结构。

（三）稀土资源储备运行资金

保障稀土资源储备的顺利实施需要中央财政设立资源储备专项资金。专项资金主要用于收储、勘查、维护、管理的支出，资源储备动用的收入主要用于补充储备专项资金，形成资金滚动的循环机制。从国家层面来看，在时机成熟时，国家可以考虑其他的资金来源渠道：一是发行国家储备债券。稀土资源战略基地储备建设是事关国家经济安全和国防安全的长远战略问题，为了推进其有效发展，可考虑发行国家储备债券筹集建设资金，专门用于稀土封存基地储备项目的实施；还可考虑从每年发行的长期建设国债中拿出一部分用于稀土资源战略储备。二是利用外汇储备。作为全球外汇储备第一大国，利用外汇储备投资基地储备，可以在一定程度上缓解过多外汇储备带来的经济负面影响，更重要的是，它可以给稀土资源战略基地储备建设提供必要的资金保障。从企业层面来看，储备资金可以从企业发展基金及政府对企业相关规费的减免费用中支出[６]。

四、稀土资源战略储备的运行保障

为了保证稀土资源储备运行机制的顺利实施，需要营造良好的外部环境，从稀土资源储备立法、完善储备管理机构以及完善稀土资源封存储备基地的补偿制度等方面来构建。

（一）制定国家稀土资源储备法

从发达国家矿产资源储备法律来看，发达国家矿产资源储备法律的内容基本包括两个部分，一部分是资源储备的组织法，另一部分是资源储备的行为法。

资源储备的组织法主要规定实施资源储备的主体，明确实施资源储备的机构或组织，规定其职能和职责，决策程序和运行机制等。资源储备行为法主要规定资源储备的具体运作，如储备资源的购入、动用、储备资源的变更、储备基地或设施的建设与管理等。在借鉴国外矿产资源储备法的基础上根据中国稀土资源的特点制定稀土资源储备法，为稀土资源储备工作的顺利开展提供法律保障和依据。

（二）完善稀土资源储备的管理机构

完善稀土资源储备的管理体系，应设立专门的权威机构来统一管理国家稀土资源储备工作。研究我国的稀土资源储备方针、政策，制订全国的资源储备计划，确定储备种类、数量和储备方式，建立必要的规章制度，对全国的资源储备工作进行宏观调控和指导，并直接负责稀土资源储备情况的监督和巡查。构建行政管理层、执行层和操作层三个层级的管理运行机构。建立全国稀土资源储备动态信息数据库，随时监测全国各地的稀土资源储备情况，并根据各区域的储备动态，对全国稀土储备情况进行调控。

（三）完善稀土资源封存储备基地的管理制度

１．实行稀土资源封存储备基地储备期间矿业权规费减免制度。主要免除探矿权使用费，因为稀土资源封存储基地属于国家行为，其储备的主体是国家[６]。

２．建立稀土资源封存储备基地储备补偿。建立与中国当前经济发展、稀土资源供需形势以及稀土矿产封存储备基地储备规模相适应的补偿机制[７]，保障国家利益、地方经济利益与企业经济利益协调发展。

理顺国家利益和地方经济利益之间的关系，充分调动地方政府对稀土资源储备基地保护的积极性。矿业税收是稀土资源所在地财政收入的重要来源，在进行稀土资源封存基地时，我们必须要保障地方财政收入得到相应的补偿，这样才能保证地方经济利益不受损害，维护社会稳定发展。

理顺国家利益与企业经济利益之间的关系。回购矿业权除了向企业支付企业已经支出的矿业权价款和矿业权使用费外，还需要对企业进行一定的经济补偿，。以调动企业对稀土资源储备基地保护的积极性，使稀土资源封存储备顺利进行。

[参考文献]

我国稀土资源战略储备机制的构建

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