2007江苏城市发展问题研究
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摘要：2007年，江苏城市发展面临的问题有：城市深层改革尚未突破，城市解困呼声仍然迫切，城市结构矛盾突出，城市管理机制滞后。要解决发展中的问题，必须做到三注重：坚持科学规划，注重协调发展；坚持环保优先，注重集约发展；坚持自主创新，注重特色发展。
关键词：江苏；城市发展；城市结构调整
中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：1004-1605（2007）03-0046-06
2007年，江苏正处在人均GDP从3000美元向5000美元攀升的关键时期，工业化､城市化､国际化都进入了发展新阶段。以电子信息产业上升为制造业第一产业为标志，江苏总体上进入了信息化带动的工业化中后期;以城市人口超过50%为标志，江苏进入了城市现代化带动的城市化加速期;以外贸依存度超过100%为标志，江苏进入了生产全球化带动的国际化提升期。加快经济发展向又好又快转变，“全面达小康，建设新江苏”，城市承担着繁重而艰巨的任务。在2006年江苏城市发展取得可喜进展､显著成绩的基础上，2007年，江苏将以科学发展观统领经济社会发展全局，突出“又好又快”的发展主题，坚持率先发展､科学发展､和谐发展，落实富民优先､科教优先､环保优先､节约优先的方针，努力建设数字城市､生态城市､和谐城市､创新型城市，把江苏城市群建成我国城市可持续发展的示范区。江苏将坚定地走“自下而上”和“自上而下”相结合的以大城市为主导，促进大中小城市和重点中心镇全面协调发展，提高城市发展集约水平的有自己特色的城市化道路。将坚持优化空间布局，推进城市集群建设;坚持强化龙头城市，提升南京城市功能;坚持强化规划引导，提高城市规划水平;坚持提高城市发展质量，完善城市基础设施体系;坚持强化城市管理，促进城市管理现代化。切实加快江苏城市化和城市现代化进程，在全国率先实现城市化和城市现代化的又好又快推进。
一､江苏城市发展中要注意的问题
2007江苏城市发展，正如江苏省第11次党代会所指出，一些深层次的改革尚未突破，经济结构性矛盾还比较突出，生态环境和资源约束问题相当尖锐，自主创新能力有待增强，缩小区域发展差距的任务仍很艰巨，部分城乡居民生活还较困难，社会事业发展和社会管理机制建设还显滞后，群众对解决实际困难的呼声仍然迫切，必须引起高度重视。
(一)城市深层改革尚未突破
体制障碍是制约城市科学发展的最大障碍，江苏城市一些深层次的改革尚未突破。城市管理体制改革滞后于城市现代化和信息化建设。各城市虽基本上建立了自己的信息系统，但各地多注重从硬件方面构筑平台､建设网络，而对信息资源和应用系统开发不足，缺乏对信息资源的建设与整合。垃圾管理一直被视为社会公益事业由政府一家包揽，环卫部门既是监督机构，又是管理部门和执行单位，政企不分，这种体制不能形成有效的监督和竞争机制，制约着垃圾管理的推进。目前，江苏大部分城市生活垃圾还没有实现分类收集，全省还没有一个城市将生活垃圾中可回收的废旧物资纳入城市管理的范畴，每年有100万吨左右的可利用资源未得到充分利用。
由于体制问题，城市规划和建设还有着很深的行政烙印。城市规划缺乏超前性､全局性，对城市发展的导向作用得不到充分发挥。有些规划没有进行深入的前期论证和科学论证，出现什么问题解决什么问题，解决了老问题，又出现新问题，缺乏综合考虑。有些规划局限于行政区划界限，没有从更大范围对城市发展进行通盘考虑，从资源共享的角度加强城际间的合作。由于过于追求建设速度，城市扩张随意摊大饼，大量占用和浪费土地等资源，在苏南，不少地方可见“路边开店，田间办厂”的景象。由于一些城市决策者的好大喜功，城市建设更多的是服从于政治因素和经济利益，而不是城市历史和整体的风貌格局，导致一些地方特色和城市个性的丧失。
(二)城市解困呼声仍然迫切
江苏城市阶层分化有所加剧，贫富差距扩大，城市新贫困问题日益突出，越来越成为社会矛盾的焦点。这是经济高速发展中产生的结构性贫困。由于经济增长､社会结构转型､分配制度和社会保障制度建设的相对滞后，下岗职工､失业人员､退休市民等弱势群体收入增长缓慢，逐渐沦为城市新的贫困者。城市贫困问题是城市社会的不和谐因素，影响社会稳定和发展，城市反贫困问题应当引起足够重视。
外来务工人员权益难以保障。江苏每年都在大力推进农村劳动力异地转移，加上省外的打工者，大量外来流动人口涌向城市，在繁荣城市经济的同时，也带来了农民工合法权益保障问题。目前江苏约有一千三四百万流动人口，如何切实把外来务工人员纳入到城市医疗､教育等社会保障和福利体系，如何有效使农民接受城市文明､共享改革发展成果，充分体现出作为流动人口大省的江苏对新市民的关爱，仍然是挑战各城市政府的难题。
(三)城市结构矛盾还较突出
江苏城市空间布局结构､规模结构､产业结构还不够协调。中心城市带动力不足，苏北地区城市数量少，宿迁和淮安等市还不在都市圈顾及之内。城市的规模等级呈现两头大､中间小的“哑铃状”特征，中小城市容纳人口的数量偏小，占全省城市数80%的中等及以下规模城市，只居住着全部城市人口的49.42%，明显低于大城市的人口吸纳量。
城镇新二元社会结构矛盾凸现。随着城市化加速推进，原有城乡二元结构问题又衍生出了农民工与市民､新市民与老市民的城镇新二元结构。城中村问题普遍存在，在城郊接合部或城市建成区，居民生存方式简单，生活环境低下，他们是被繁华都市“遗忘的角落”。如南京市迈皋桥､小市､孝陵卫等街道，农民违章搭建区较为普遍，还保留着原有农村社区的居住结构和社会结构。城中村存在着诸多问题和隐患，是城市管理上的“盲点”和“真空”地带，影响到城市整体功能的发挥，制约了城市现代化步伐和全面建设小康社会的进程。
城市建设配套和功能不够完善。由于缺少科学规划，不少城市新区设施不全，人气冷落，几年之内恐怕也难以有集聚作用。有的大城市不顾城市发展水平和现实条件，盲目跟风开发建设CBD(中央商务区)，并且唯大唯美，数条大街和数十平方公里划作CBD，并渴望在几年内建成;有的把建筑物的高度当作CBD形象的追求，似乎高楼林立便是CBD的象征和内涵。
(四)城市管理机制建设滞后
城市管理缺乏创新，政府公共服务能力不够，管理手段落后。城市管理中，市场机制的作用发挥不够，政府部门的管理职能交叉多，资源整合和监督执法不力，城市管理和建设方面缺乏竞争和活力，城市功能不够完善。城市基础设施分布不均，服务业发展缓慢，社区服务短缺，城市住宅建设规划中本来都有与人口规模相适应的社区服务等配套设施，但为了获取土地利益的最大化，有些开发商将原来应该建设配套服务设施的土地资源改作他用，使得一些规模较大的小区因市场､服务设施的不足，给老百姓的生活造成了诸多不便。
随着城市规模不断扩大，人口饱和､建筑空间拥挤､交通阻塞､城市抗灾能力差等“城市病”日益严重。规划制度滞后于城市发展､功能提升滞后于规模扩张､环境改善滞后于建筑增长､基础设施建设滞后现代化建设等问题依然严重。生活在城市的人们越来越感叹天不蓝､水不清､路不畅､耳不静。城市发展和生存竞争加剧，还带来人们心理方面的障碍和困惑，新老市民难免会迷失在钢筋水泥的丛林中。由于城市经营过度，城市建设资金和财政收入过多地依赖土地及相关产业，使城市地价､房价上涨过快，提高了居民生活和商务市场成本，影响了产业发展和城市可持续发展。
二､2007年江苏城市发展前瞻与建议
(一)2007年江苏城市发展面临的新形势
1. 面临总体有利的外部环境
纵观2007年江苏城市发展的外部环境，总体上看，依然是机遇与挑战并存，机遇大于挑战。生产要素全球范围加速重组，将带动国际先进技术加速向江苏转移;发达国家服务性生产的全球扩散，为江苏占优势的科技人才提供了新的用武之地。世界经济处于周期性上升阶段。受20世纪80年代中期开始的信息技术革命的影响，较长时期内新技术革命将继续推动全球经济发展与产业调整，发达国家的产业结构调整和产业外移加速，资本与技术密集程度较高的重化工业､新兴产业的部分制造环节加速向发展中国家转移。由于新技术革命和产业转移加快的影响，贸易自由化进程不断推进，世界贸易增长速度高于经济增长速度，更大范围的一体化区域市场逐步形成。和平､发展､合作成为当今时代的潮流，世界政治力量对比有利于保持国际环境的总体稳定，外部环境总体上对我国发展有利。同时，国际环境复杂多变，综合国力竞争加剧，影响和平､发展和合作的不稳定不确定因素增加，我国仍将长期面临发达国家在经济科技等方面占优势的压力;随着我国加入世贸组织过渡期的结束，国际竞争更加激烈，风险因素明显增多;世界经济发展不平衡，围绕资源､市场､技术､人才的竞争将长期存在，贸易保护手段日益多样化，国际金融体系不稳定，对我国经济社会发展和安全提出了新挑战。
2. 进入全面达小康的关键时期
我国经济社会发展进入全面达小康的关键时期。国民经济持续较快发展，工业化､城镇化､市场化､国际化步伐加快;社会主义市场经济体制日趋完善，城乡人民生活进一步改善，各项社会事业取得新进步，综合国力大幅度提高。国家实施扩大内需､改善民生的政策措施，为江苏城市发展､产能释放提供了新的空间。同时，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力还不发达，城乡区域发展不平衡;粗放型经济增长方式没有根本转变，经济结构不够合理，自主创新能力不强;经济社会发展很不平衡，经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出;影响发展的体制机制问题亟待解决，处理好社会利益关系的难度加大，在全面达小康前进道路上面临不少困难和问题;国家宏观调控刚性增强，江苏城市保持合理投资规模和增长结构､增强发展后劲需要引起足够重视。
3. 迈向建设新江苏的重要阶段
进入新世纪以来，江苏省在富民强省､“两个率先”新征程上阔步前进，是江苏发展史上又一个综合实力提升最快､城乡面貌变化最大､社会建设成效最好､人民群众得益最多的时期。江苏经济持续快速发展，综合实力跨上新台阶，富民进程明显加快，全面小康建设取得重要成果，城乡面貌发生显著变化，区域共同发展取得重大进展。社会日趋和谐稳定，全面协调可持续发展特色逐步形成。在此基础上，江苏省第11次党代会提出了今后五年“全面达小康､建设新江苏”的奋斗目标。到2010年左右，全省总体上实现全面小康，建设率先发展､科学发展､和谐发展的新江苏。江苏城市必须在建设人民幸福､引以自豪､令人向往的新江苏中挑起重担，发挥重要作用，作出重大贡献。
(二)江苏城市发展的新趋势
今后五年，是江苏人均生产总值从3000美元向5000美元攀升的重要时期，江苏处于工业化转型期､城市化加速期､市场化完善期和国际化提升期，江苏城市发展将呈现出又好又快的新趋势。城市发展质量将有新提升，城市规划水平将有新提高，城市功能将不断完善，城市产业将不断优化，城市个性将不断彰显，城市运行机制和管理体制将不断完善，城市集聚力和辐射力将不断增强，全省不同区域城市发展将日益协调，城市集约化水平将不断提升，城市现代化水平将不断提高，江苏沿江城市群､沿东陇海线､沿海城市带和淮安等苏北腹地中心城市的发展速度将不断加快，南京､苏锡常､徐州三大都市圈建设将会积极推进，省会城市南京的城市功能将不断强化。全省将呈现出大城市为主导､中小城市和重点中心镇协调发展的局面。
1. 城市瓶颈制约更受关注
实现江苏城市又好又快发展的目标，需要集中优质资源加快集约发展，注重生态平衡，提升环境质量，而资源､生态､环境是江苏城市发展的瓶颈，资源､生态､环境与城市发展的矛盾将更显突出并更受关注。
江苏是制造业大省，又是资源小省，资源供给压力日益增大。江苏人多地少，土地资源供需矛盾突出;江苏矿产资源人均占有量居全国第26位，其中，煤炭已探明的储量约41亿吨，可利用的工业储量28.4亿吨，只占全国的0.58%，石油地质储量仅占全国的0.95%，原油加工量的95%来源于省外和国外，且呈上升趋势。铁矿石(原矿)储量很少，产量很低，钢产量列全国第三，成品钢材产量列全国第二，消耗的铁矿石绝大部分来自于省外和国外。江苏省铜材加工量位居全国第二，而铜矿石几乎全靠省外和从国外进口。江苏的原油､天然气､铁矿石､铜的对外依赖程度高。江苏省地处长江和淮河下游，湖泊众多，水网稠密，看似水资源丰富，但由于工业化､城市化进程加快，水资源污染严重，2/3以上的城市河流水质劣于五类，部分地区地下水也已受到污染，水质性缺水严重，区域性水资源供求矛盾日益尖锐。资源供需矛盾突出，已成为城市发展的瓶颈受到关注。生态环境恶化与城市发展的矛盾突出。工业生产､交通运输和居民生活排放的CO2､SO2及其它氮氧化物增加，大规模城市建设使大气中的颗粒物､降尘增多，导致大气质量下降､酸雨增多，严重影响生态环境，成为城市发展的另一瓶颈而备受关注。2. 城市结构调整正在加快
城市空间结构将有新调整。今后城市发展将主要从外延发展向内涵发展推进，城市空间布局将考虑土地供给能力，提升土地容积率，提高土地利用率和土地产出率，减少过度的和不当的土地利用，保护和珍惜土地资源，节约用地。同时，城市空间将会合理开发和利用，城市中心区的地下空间开发和利用的力度将会逐步增大。
城市经济结构将优化升级。江苏将一手抓先进制造业特别是先进装备制造业的发展，一手抓现代服务业尤其是现代生产业的发展。将调整和优化投资与消费结构，逐步提高消费在地区生产总值中的比重，使经济增长的动力从过分依靠固定资产投资向消费需求和投资需求均衡支撑过渡，以消费引导投资为前提，以投资与消费的良性循环为基础，通过投资与消费的良性互动来实现内需扩大的经济增长方式转变。将改变城乡二元经济结构，统筹城乡经济发展，以工业化致富农民､以城市化带动农村､以产业化提升农业，强化支农惠农政策，在建设安排､分配政策､财政支出上向“三农”倾斜，做到“多予､少取､放活”。
城市社会事业将加快发展，社会结构日益合理，和谐城市建设将有新进展，促进经济､政治､文化､社会和生态全面协调可持续发展，实现率先发展､科学发展､和谐发展。
3. 城市区域发展日趋协调
目前，江苏区域共同发展正处于实现重大突破的关键时期，经济发展正在从行政区经济走向经济区经济。城市空间布局跳出行政区域的界限，从都市圈､城市群､城市带，以至更大的区域范围内来整合自身的发展空间，城市区域化和区域城市化的趋势已初步显现。随着长江过江通道的增多，江苏省的陆路交通逐步由东西向为主转变为南北向为主的新格局。目前，江苏正面临国际产业和资本加速向长江三角洲地区转移和集聚的极好机遇，苏南发达地区已进入产业扩张期和调整期，需要拓展新的发展空间并有条件进行跨江发展;苏中地区高速公路､铁路､跨江通道､深水港建设和产业基地已形成一定规模，整合两岸资源，沿江联动开发，优势互补，推动沿江区域共同发展的条件已经成熟。苏北地区矿产资源相对丰富，城市基础设施建设取得较大进展，连云港作为欧亚大陆桥东桥头堡和徐州作为重要交通枢纽的作用日益显现。淮安､盐城､宿迁正成为苏北新的经济增长点。根据苏南､苏中､苏北城市发展的特点，在江苏转型期的关键阶段，构建在市场经济体制框架下的区域和城市间合作网络关系的时期已经成熟。
随着江苏城市区域协调发展的逐步推动，通过共建开发区､产业联动､优势互补，苏南产业向苏中苏北转移将逐步形成一种趋势，呈现出梯度推移的特点。扬州与南京､镇江､泰州与无锡､常州､南通与苏州的两岸联动开发，将形成沿江先进制造业和高新技术产业集聚带。以连云港､徐州为依托的沿东陇海线将会形成新兴制造业密集带。苏南的高新技术产业和现代服务业将会较大发展，自主创新能力和经济国际化､城市现代化水平将进一步提升。苏中的工业化､城市化､经济国际化水平将有较大提升，苏北的工业化､城镇化､市场化､国际化的步伐将会加快。苏南加速提升､苏中加快崛起､苏北加速振兴，将会在更高层次上统筹区域发展，形成优势互补的区域发展格局。
(三)对江苏城市发展的建议
2007年，江苏城市发展应当坚持科学的城市发展观，突出城市又好又快发展主题，坚定走江苏特色的城市化道路，加快城市化和城市现代化进程，提升城市化和城市现代化水平，为“全面达小康､建设新江苏”担起重大责任，作出积极贡献!
1. 坚持科学规划，注重协调发展
加快城市化和城市现代化进程，城市政府负有重大责任。省委李源潮书记指出:市委书记的思路决定城市的功能，市长的眼界决定城市的面貌。城市领导应当通过科学的城市规划来引导城市发展。城市规划是城市建设与发展的龙头，坚持科学规划是城市健康发展的前提。城市规划应坚持以人为本､生态优先､布局紧凑;努力提高规划编制质量，切实增强规划的前瞻性､科学性､民主性和法定性;城市规划要在科学确定城市性质和规模的同时，根据城市资源和环境容量，合理进行城市空间布局。搞好调查和研究，充分考虑影响城市建设和发展的各种因素。从江苏城市建设和发展的实际出发，充分考虑城市资源供给和环境容量，思考外来人口因素。积极构建江苏地理信息系统和环境承载力系统，从中心城市､县城和重点中心镇向外延伸，渐次成网。进行沿江地区都市型经济研究与规划，从区划､规划､体制､体系､机制､制度､人才等方面为都市型经济发展创造条件。制定严格的生态环境保护规划。切实加强历史文化遗产的保护，通过规划控制､修缮完善､设施建设､彰显特色风貌，赋予合理功能，焕发新的活力。
应注重城市的协调发展。从江苏城市建设与发展的实际出发，积极推进区域空间统筹发展，进一步推动南京､苏锡常､徐州三大都市圈的建设和发展，积极推进沿江城市群建设，培育壮大沿东陇海线城市带､沿海城市带和苏北腹地中心城市，充分发挥中心城市的集聚和辐射作用，以特大城市､大城市为主导，促进大中小城市和小城镇的协调发展。坚持把城市区域作为一个整体，注重城市建设与区域发展的统一，对市区和市域内的空间资源利用､水资源保护和利用､生态环境建设､社区和村庄的公共设施建设､公共绿地保护等，作出总体安排，促进城乡建设的协调发展。
2. 坚持环保优先，注重集约发展
应有效进行江苏城市的环境保护和环境修复，注意经济建设与生态建设一起推进，产业竞争力与环境竞争力一起提升，经济效益与环境效益一起考核，物质文明与生态文明一起发展，建设青山常在､碧水长流､蓝天白云､空气清新的绿色城市。应从源头上控制污染､保护环境，优化产业结构，实行严格的环境保护制度，整治重点污染企业。加强城市生态环境的基础设施建设，抓紧建设城市排污管网，治理水污染和大气污染，加快城市垃圾处理资源化､无害化进程，将污染减少到最小程度。创建环保机制，完善环境价格体系，加强环境科技创新，大力发展环保产业，公共财政应增加环保投入，用市场手段吸引社会资金，形成多元化的环保投入机制。开展大规模的生态建设，大力发展绿色产业，加强环保监管和执法力度，确保环保优先落到实处。
注重城市集约发展，使城市发展从粗放型向集约型转变，从以外延发展为主向以内涵发展为主转变。按照节约优先的原则，建设资源节约型城市。要优化城市空间布局，提升城市功能定位，增强城市综合实力和综合竞争力。坚持政府对土地等资源的宏观调控和市场的优化配置功能，实现土地等资源的粗放式利用向高效､集约利用转变。坚持以城市现代化的标准指导中心城市建设，从关注城市空间拓展向关注城市内在功能提升转变。根据生态､资源､环境的承载能力和发展潜力，区分优化和重点开发区域，从重视建设空间的快速增长向建设空间､生态空间的可持续协调发展转变。
3. 坚持自主创新，注重特色发展
自主创新是江苏城市发展的基本动力，城市自主创新要以能自主或基本自主解决本城市经济社会发展的重大关键问题为方向，以原始创新､集成创新和引进基础上的再创新为主要实现形式，以推动产业结构调整和优化，实现经济增长方式转型，提升城市综合实力和综合竞争力为目的。提升城市自主创新能力，需要构建城市知识创新体系､技术创新体系､创新成果扩散体系和创新支持体系。为此，必须大力弘扬以“三创”为核心的新江苏精神，激发城镇公众的创新活力，由“打工经济”向“创业经济”转变，由“坐商办实业”向“行商闯天下”转变，通过艰苦创业､大胆创新､争先创优，为江苏城市发展寻求新的活力，增创新优势，拓展新空间;必须深化科技体制改革和经济体制改革，进一步消除制约科技进步和创新的体制性､机制，有效整合科技资源，推动经济与科技的紧密结合，加大技术引进和科技投入力度，积极参与国际研发合作，切实加强知识产权管理､保护和运用，形成有利于自主创新的政策和法制环境。南京､苏州､无锡､常州､镇江､扬州､徐州等城市要率先建成创新型城市。
注重特色发展，弘扬城市个性。应从不同区域不同规模不同类型城市的实际出发，突出城市个性，建设不同特色的城市。苏南地区要促进区域城市化和城市现代化的互动并进，建设以都市圈和特大城市､大城市为核心的城市群，强化特大城市和大城市的中心功能，积极发展中小城市，采取集中与分散相结合的空间布局模式，形成多级城镇功能互补的城市地区。苏中地区要以培育区域发展核心城市为重点，促进城镇空间发展与沿江集聚开发的互动并进，以与苏南地区共建沿江大城市带为目标，走集中为主的城镇发展模式。苏北地区的城镇发展要注重增长极的培育，提高区域性中心城市的发展水平，充分发挥后发优势，积极培育徐州都市圈和沿东陇海线城市带，加强县城和重点中心镇建设。无论是特大城市､大城市还是中小城市或重点中心镇，都要从自身实际出发，根据自身资源和特色产业发展状况，确定城镇的特色发展方向，走特色发展之路，不断提升城市综合实力和综合竞争力。
(执笔:张锋､唐启国､吴玉兰､赵志凌)