汇总纳税将引发地区间税源转移

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政策提示：

财政部、国家税务总局规定自2008年1月1日起，属于中央与地方共享收入范围的跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25％由总机构所在地分享，50％由各分支机构所在地分享，25％按一定比例在各地间进行分配。

企业所得税是由总分支机构全体创造的，是由各机构生产要素直接提供的，各区域理应按照各自对所得税贡献大小按比例取得税收收入，各分支机构所在区域政府均应享有税收收益权。而按照新法规定的所得税分享体制，不具有法人资格的营业机构自动汇总计算纳税，必然引发地区间税源转移问题。

在我国，由于经营组织的总机构往往位于经济发达地区，非法人分支机构往往分布于经济欠发达地区，在法人所得税制度下，原非法人独立核算单位的税收利益将不可避免地流入总机构所在地，造成欠发达地区税收权益的流失，不利于区域经济协调发展。

新税法的平衡功能

以中国烟草总公司大连市公司为例，根据新的文件精神，总分支机构分摊所得税额比例发生变化，该公司下设金州、旅顺、普兰店、瓦房店、庄河机构预计分摊所得额2830万元，充分保障了地方财政利益，缓解了新法下税收收入从分支机构向总机构所在地政府的单向转移问题。可见，这一税收利益平衡机制，基本解决了非法人营业机构实现税款跨区转移对于收入实现地和法人企业所在地税收利益分配的影响问题：50%的预缴比例基本能够保证地方政府为分支机构在本地的生存和发展提供的必需的交通、安全、水、电、气、等公共产品成本开支，大部分经济欠发达地区政府的财政利益获得了保障。但与此同时，该分配方案也带来了新的问题，即总分支机构所地在税收利益的重新分配以及非法人营业机构所在地税务机关的税收监管弱化问题。

从纳税人角度分析，在新分配体制下，分支机构集中的云南、陕西、新疆、内蒙古等中西部经济欠发达地区，的确可以保留相当规模的税收收入，但对于总机构集中的北京、上海、广东等经济发达地区，却又势必造成税收收入的流出，发达地区企业所得税流出压力陡增，同样会产生税收利益的重新转移和分配问题。同时，若总机构仅下设一两个分支机构，则势必占用总机构所在地资金，造成新的资金占用问题。从分税制财政管理体制看，我国一直实行着税源充足的经济发达地区向落后地区的税收收入转移制度，从这一角度出发，经济发达地区税收收入的流出恰好实现了对欠发达地区的财政转移支付目标，从税收制度角度解决了财政利益分配问题。

分支机构的税收监管缺失

但从税收征管角度分析，新办法将弱化分支机构所在地的税收征管。在新办法下，分支机构所在地税务机关在税收征管中仅仅有权力限约束分支机构的工资总额、经营收入和资产总额三个涉税要素，而对于其收入、本成、费用其他征管因素，税务机关因分支机构属于非法人营业机构而无权要求其进行纳税申报，对其成本费用的核算是否真实、应税收入的申报是否合理、应纳税所得额的确定是否准确等，均无法确认。

既然分支机构不是独立纳税人，所在地税务机关亦无权对其进行纳税调整和征补税款等税收征管，十分不利于税源监控，弱化了就地监管。而在经济高速发展、管户迅猛增加、纳税遵从度不高、税款流失率居高不下的纳税环境下，欠缺了各级税务机关对非法人营业机构的管理、监督和检查，法人企业应纳税款的账务核算和申报的完整性、真实性和准确性都将难以得到保证。在税收管理弱化的前提下，分支机构所在地税务机关无法确定总机构是否如实、及时、准确地分配税款，发现漏缴税款又无法就地补税，税务机关在某种意义上变成了单纯组织财政收入的工具，对非法人营业机构所得税征收监管力度大大弱化，无法履行和发挥税收机关实现税收应有的监督和管理职能。

需强化税收监管体制

从税收实践的角度出发，衡量新企业所得税法成功与否的重要标准，关键在于税款是否应收尽收。因此，对非法人营业机构所得税的管理，既要考虑如何有利于加强税源控管，也要考虑如何有利于调动各级政府组织收入、支持税务机关工作的积极性。

借鉴国际经验，参考国内环境，在现有的政策背景下，化解这一问题的途径在于：

第一，国家税务总局应在全国范围内组织安排尽快开发操作性较强的税收征管信息系统平台，将全国范围内的总分支机构的一、二级机构的纳税申报信息纳入信息平台，在税务系统内实现资源共享，供各省税务机关使用。通过与总机构所在地税务机关的联动，堵塞和避免可能出现的征管漏洞，完善税收征管体制。

第二，总分支机构的所得税区域之间分配应在税收环节进行，而不应放在财政环节。平衡地方税收利益、化解区域性税收利益分配矛盾的关键，在于区域之间的横向税收分配。

第三，要彻底合理、高效解决税款跨区转移带来的利益分配问题，应选择非法人营业机构和法人企业所在地税务机关共同征管、非法人营业机构税务机关分级征收管理的方案。

第四，对按照应纳所得税额预缴企业所得税的企业集团，应尽快建立完善的逐级汇总申报制度、申报表审核签字盖章制度、信息反馈制度、监督检查制度等征管和监管制度，同时对非法人营业机构的税务登记、纳税申报、税款预缴、监督检查等章程进一步明确、具体规范。

第五，从现代企业制度出发，以有关法律为依据，引入企业集团所得税制，规范企业集团所得税的集中缴纳方式，以利于企业所得税的确定、审核、征收和税收监管的有效开展。`