谁给孤儿一个家

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1月22日，兰考孤儿事件后第18天，朱智红严阵以待。

河南平顶山曙光街道办事处1月14日的一纸通知，给了朱智红这个最后期限。

通知书认定，朱智红及其家人于2007年创办的河南省平顶山市“爱之家”孤儿寄养点是一个非法机构，出于安全的考虑，要求她停止寄养点一切活动，并将所寄养的18名孤残病儿退还到当地福利院中。否则，最迟于22日，将强制执行。

由于媒体关注，22日得以平静度过。

1月23日，平顶山市新华区民政局口头承诺，暂不关闭“爱之家”。朱智红暂时松了口气，但心仍然悬着，注册门槛高高在上，自己的民办孤儿院前景依然不明。

朱智红的境遇并非个例。兰考“1·4”火灾后，民政系统开始全国孤儿收养机构安全检查，但在基层，这种安全检查有不少演变为简单地关停、遣散民间孤儿收养机构。

几乎与朱智红同时，河南南阳一家民办慰老院（该机构同时接收孤儿抚育）也接到当地政府的遣返儿童通知。此后，南阳市靳岗乡民政局等部门派车来到慰老院，将五名年龄最小的孩子强行带走，送至附近的南阳市福利院，剩下的十多个年龄较大的孩子，目前去向未定。

陕西宝鸡“若瑟之家”是一家宗教人士举办的民办孤儿院，数天前，当地民政局前来进行消防检查，也要求其将孩子送交公办福利院。后经院方据理力争，事态暂缓。“这种强制转移对孩子身心很不利。”

“若瑟之家”的工作人员杨聪慧说，孩子已在孤儿院生活多年，有了归属感，知道可能被强制转移后，“几天不吃饭”。

据《财经》记者了解，这一轮“整顿、遣返”波及河南、陕西、山西、山东多家民办孤儿院，所用理由多为“安全考虑”，在官方语境中，这些孤儿院未注册、无合法身份。

从兰考袁厉害到平顶山“爱之家”，围绕着孤儿救助引发公众持续讨论。此前，民政部相关负责人总结兰考火灾教训时承认，中国儿童救助保护体系还不尽完善，包括有些法规需要修订，如公民收养条件过高；相关法规宣传普及不够；孤儿、弃婴的发现、报案、移送的网络体系不够健全等。同时，民政部还提出，下一步将积极推动修订完善相关法律制度，进一步鼓励公民收养。

目前，各项修法正在推进，更多儿童福利院也将建起，但是中国到底需要什么样的孤儿福利制度，此际值得深入思索。

不可或缺的力量

在中国，儿童福利院是为无依无靠、无人抚养的孤儿和残疾儿童提供服务的社会福利事业单位。中国《未成年人保护法》中明确规定，对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。

然而根据官方公布的数据，中国有统计的61.5万名孤儿，只有10.9万名能够进入公办儿童福利机构，其中90％以上为伤残缺陷儿童。

民政部并不讳言公办福利机构严重缺位的现状。其提供的资料显示，目前，中国省一级有独立的儿童福利机构9家，地市一级有独立的儿童福利机构333家，中国县一级仅有独立的儿童福利机构64家。而这400多家儿童福利机构，是在“十一五”期间，由民政部门协调中央安排专项资金15.2亿元，地方配套27.2亿元，新建或改扩建而成。

此外，还有800多家社会福利机构设立了儿童部。

在公办福利院缺位的情况下，大量民间机构或自行收养孤儿，或与官方福利院合作，展开家庭寄养的实践，已成为一股不可或缺的力量。

以平顶山“爱之家”为例，其与儿童慈善基金会、美国晨光基金会、河南省慈善总会合作，主攻重症儿童救护。 由于公办福利院普遍缺乏护理、医疗资源，“爱之家”为重症儿童联系医疗资源，参与转运、治疗、康复，在公办福利院床位不够时，不少孩子长期在“爱之家”生活，经过治疗的儿童，再由福利院联系收养。

几年来，“爱之家”与周边近十所公办福利院合作，参与重症儿童救助，在闭锁、唇腭裂、先天性心脏病等领域均有专长。

河南省民政厅相关负责人曾多次前往“爱之家”考察，并赞扬其工作专业。

然而，“爱之家”的身份问题却始终是朱智红的一个心病。从2010年起，她数次前往当地民政部门，试图将“爱之家”注册成一个合法机构。每次得到的答复都是，民间不允许成立福利院收养孤儿。

民办孤儿院，从性质上应属民办非企业单位，受《民办非企业单位登记管理暂行条例》管辖，其成立需经过民政部门审批，并找到政府部门任其业务主管单位。从条文看，中国法律从未禁止个人成立孤儿院，但与其他同受“双重管理”的社团、基金会一样，民间举办孤儿院这类民非，隐形门槛几乎难以跨越。

北京高峰时期在家庭中寄养的孤儿达到1000多名，而2008年却被大规模送回了福利院。由于这些孩子已经习惯家庭，且与寄养的“父母”有了感情，有知情者称“被送回的过程很令人痛心”。

民间孤儿收养机构合法化努力受阻，使其始终处于灰色地带。正因此，为这些民间机构的设立标准以及监管、支持等配套工作无法开展，其规范性不可实现。

更好的抚养

对如何将民间孤儿收养机构合法化这一现实问题，目前民政部门并未透露更多信息。在现有制度条件下，民政部门加强孤儿救助的主要措施，仍然是“扩大福利机构，以提高政府福利院的安置能力”。

“在人口大县建设一批儿童福利机构，其他县在社会福利中心建设儿童福利部，全面提高孤儿收留养育能力”，这成为民政部下一步的工作重点，并被称为“儿童福利机构建设蓝天计划”。

“我们正在与发改委洽谈规划，推动县级福利机构的建设，要求所有县都要有福利机构。”民政部社会福利和慈善事业促进司儿童福利处处长武福祥说。这一规划牵扯到编制与设备，要求各级财政都要有资金配套。

然而，国外经验表明，由公办福利机构抚养孤儿并非最好的选择，家庭寄养的方式更有利于孤儿回归家庭、健康成长。

“比如，许多地方福利院的孤儿在学校都会因‘偷东西’而受到歧视，但实际上，由于福利院的物品都是共享的，这些孤儿就没有私有的概念，拿别人的东西在他们眼里是非常自然的事情。”北京师范大学儿童福利研究中心主任尚晓援对《财经》记者说。早在上世纪80年代，澳大利亚就关闭了最后一个儿童福利机构。

在接受北京市民政局委托，为其进行儿童福利制度设计时，尚晓援提供了另外一个思路。在她看来，可以现有的儿童福利院与流浪儿童救助保护中心为基础，扩大其职权，将儿童福利院作为一个负责困境儿童安置工作的资源中心，将流浪儿童救助保护中心转为负责所有儿童的保护事务，不失为现实的办法。

“儿童福利院不一定要接收儿童，而是发展家庭寄养等多种方式，其职能主要是安置和家访、监督监护人，流浪儿童救助保护中心则可以负担起孤儿、弃婴的发现、报案、移送以及临时性庇护等工作。”尚晓援说。

其实早在2004年，中国便开始实施《家庭寄养管理办法》，但这份《办法》中的规定非常原则，操作性并不强。

因为涉及到具体操作程序、经费等，目前是否推行家庭寄养，都是由各地方政府自行决定。“把所有的儿童安置到家庭环境中，仍然没有成为全国性的政策。”尚晓援说。

武福祥表示，目前《家庭寄养管理暂行办法》正在修订中，如无特殊情况，年内应该会出台。“变化不小。”他说，但没有透露具体的修订内容。

修法方向不明

据武福祥介绍，除了建立更多福利院以外，他所在部门的另一项主要工作便是推动修订完善相关法律制度。

“据我所知，《收养法》的修订稿已经报到国务院。”武福祥说。

根据现行《收养法》规定，收养人至少应该年满30周岁、无子女、有抚养教育的能力，并且不存在传染病或精神智力障碍。其初衷良好，但是具体的收养程序过于繁琐，导致一些有收养意愿的人士望而却步。未来《收养法》将如何降低收养条件，目前尚不可知。

此外，备受关注的《儿童福利条例》仍处于“调研”阶段，武福祥表示，“今年力争形成初稿。”

此前，诸多业内人士便提出，中国应该出台一部具有操作性的《儿童福利法》，从福利的角度保护儿童方方面面的权利，以体现联合国《儿童权利公约》里规定的儿童有生存权、发展权、参与权、受保护权等内容。

据《财经》记者了解，《儿童福利条例》的制定工作从2009年便已开始，由民政部委托相关机构草拟，至今三易其稿，但最终都未能令民政部满意。目前，由民政部儿童福利处牵头各方重启修法。

据参与修法研讨的一位专家透露，这部《条例》的“大方向都还没有定”。在他看来，在中国现在项目导向为主的状况下，应该有清晰的方向和概念。“正如2010年的孤儿津贴一样，现在应该促成残疾儿童津贴、儿童大病津贴或保险等项目的落实。”

2010年，国务院办公厅下发《关于加强孤儿保障工作的意见》。这份文件第一次将保障对象从福利院内的儿童扩展到部分社会散居孤儿，并确立福利机构内儿童每人每月1000元，社会散居儿童每人每月600元的最低养育标准。

此后，民政部协调中央财政连续两年下拨25亿元补助资金，由此制度性的孤儿保障机制建立。

不过，据北京师范大学中国公益研究院副院长高华俊介绍，民间许多孤儿未能享受到上述补助。“有些东部地区提供了配套，但中西部地区基本都止于中央财政，最终覆盖人群只在40万人左右。”

需要什么样的制度

中国的孤儿保护起步于上世纪90年代。进入21世纪以来，民政部与联合国儿童基金会、英国救助儿童会、英国政府海外发展署等联合进行了多次有关中国儿童福利制度改革的研究。

尤其是2005年，由民政部救灾救济司、英国救助儿童会、北京师范大学社会发展与公共政策研究所等机构发起了第一次全国孤儿的排查登记，结果显示当时中国的孤儿总数为57.3万。这次调研的结果获得了中央高层的批示，第二年，民政部就与教育部、公安部等15个部委联合下发了《关于加强孤儿救助工作的意见》。

但据尚晓援介绍，由于牵扯部门太多，直到2008年仍有许多地方政府并未收到这份文件。2010年，在上述调研的基础上，国务院办公厅下发《关于加强孤儿保障工作的意见》，地方才有了具体执行的文件。

2007年，民政部在社会福利和社会事务司司下成立了社会福利二处（后更名为儿童福利处）——这是建国以来设立的第一个儿童福利机构。目前，儿童福利处共有四人编制，实际工作人员仅三人。

相比较而言，国外的儿童福利机构力量强大得多。“纽约市的儿童福利局整个系统的工作人员有1.3万多人，我们全国儿童院的工作人员只有1万人出头，赶不上纽约一个城市。”北京师范大学中国公益研究院院长王振耀认为，这是一个体制性缺陷。

此外，中国的儿童福利管理职能分散在各个行政部门，这种体制条块分割不利于儿童福利工作的开展。

“现在老年人、低保人群、妇女等群体都在争取权益，与妇联、老龄委等机构比起来，儿童并没有一个专门的机构。”尚晓援认为：“孤儿是一个没有政治声音的群体，目前只有民政部门能够代表这个群体去争取支持。”

因此，成立一个专门的儿童福利机构成为不少专家学者的建议。高华俊认为：“至少应该设置一个国家局面的部门，副部级的。”在美国，除了完善的儿童保护法律，处于最上层的便是联邦政府的儿童与家庭局。

据武福祥介绍，在未来《儿童福利条例》征求意见稿等政策建议中，有可能会有“成立专门儿童福利机构”的设想。

政府责任需要加强，民间机构的力量更应充分的发挥，并将其纳入合法轨道。

兰考“1·4”火灾后，民政部决定从1月上旬开始，对全国个人和民办机构收留孤儿情况展开为期1个月的大排查。“进展很顺利，也很不容易。”武福祥说，因涉及慈善NGO、宗教等机构，工作颇为繁琐。

“民政部门排查完之后怎么办？没注册的是要全部关停、遣散吗？孩子怎么办？都由管办福利院来收留抚养吗？”在北京青少年法律援助与研究中心副主任张文娟看来，民间的孤儿救助机构面临的不只是注册难问题。“现在缺少一个从注册，到监管，到服务支持的制度体系”。她认为，相关行政部门应该首先确立好标准，然后帮助那些民间孤儿救助机构达到标准，协助其注册，并给与监督和支持。“让他们能够进入合法渠道。”她说。