公共人力资源约束的理论渊源及实现途径

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摘要　建立健全一套科学有效的约束机制，对提高我国公共部门的绩效和管理水平，增强公共部门的竞争力，树立并巩固公共部门良好的社会形象有着重要意义。本文从公共部门人力资源约束的理论源流入手，分析了公共人力资源约束的必要性，并提出了完善我国公共人力资源约束机制的意见和建议。

关键词　公共人力资源　约束　理论渊源

中图分类号： F293.33

文献标识码：A

一、公共人力资源及其约束

早在二十世纪五十年代，著名管理大师彼得·德鲁克在其经典著作《管理的实践》中就提出了人力资源的概念。他认为，人力资源是所有资源中最有生产力、最多才多艺、也最丰富的资源，具有协调、整合、判断和想象的能力。在德鲁克提出人力资源概念之后，众多学者对人力资源管理问题进行了研究，随着我国改革开放的逐步推进和行政管理体制改革深入，公共人力资源管理成为理论届和实践届关注的焦点。

我国学者彭和平认为公共人力资源是享有一定公共管理权力，掌握一定公共管理资源，为社会提供公共物品和公共服务，以公共利益为依归，从事社会公共事务管理的人员。笔者认为此定义概括了公共人力资源的特点和性质，所谓公共人力资源，是指公共部门所有工作人员的总和。通常我们用公务员、公共管理人员和公共管理者等称谓来指代公共人力资源的现实形态。与其他人力资源相比，公共人力资源除具有社会性、能动性、时效性、增值性等共性特征外，还具有公共性、稀缺性、回应性、高资本性等特点。

所谓约束，从管理学的角度讲，是指社会组织的管理者对组织成员的行为方式和行为幅度进行的控制。从经济学的角度讲，约束是指一种制度安排，是委托人为维护自身利益，防止人的投机行为和道德风险，在制度和契约中规定人的行为边界，并明确人违规时必须付出的代价，以此把人的行为限制在一定的范围之内。　综上所述，我们认为，所谓公共人力资源约束，是指在一定的时空条件下，对公务员的行为加以规范、控制与管束，规定公务员的行为边界并使其与公共组织的目标保持一致的社会行为。

二、公共人力资源约束的理论源流

科学管理理论、官僚制理论、目标管理理论和新公共管理理论等都对公共人力资源约束提出了自己的理论主张，从不同的理论视角对公共部门人力资源的约束问题进行了探索。

（一）泰勒的效率约束思想。

公共行政学的形成和发展与泰勒倡导的科学管理运动密不可分。考察公共人力资源的约束，不能不考察泰勒的科学管理理论及其对效率约束的阐述。在泰勒看来，管理人员对效率的追求也可以看作是效率对管理活动的一种约束，而效率约束或效率管理基于其在科学管理运动中的地位及其对公共行政理论与实践的影响，同样也可以看作是公共人力资源约束的理论源头。

泰勒认为，科学管理的目的在于提高劳动生产率。当时工人提高劳动生产率的潜力是很大的,。但因各种原因工人容易 “磨洋工”，没有充分发挥出劳动潜力。而管理人员凭主观印象判断工作工作量和效果，常常引起劳动纠纷。因此，效率问题实际上构成了对管理人员的一种约束力量。通过制定有科学依据的必须达到的效率标准，并以该标准作为判断工人劳动成果和对工人进行奖惩的根本依据，同时借助于上述措施，才能最终提高工作效率。为了提高效率，泰勒通过一系列实验探索和研究，提出了几种途径：（1）挑选“头等工人”；（2）实行标准化；（3）实行刺激性的工资制度；（4）将计划和执行职能分开；（5）实行职能工长制；（6）实行例外原则；（7）必须进行一次心理革命。

（二）韦伯的规则约束思想。

韦伯的官僚制理论，对公共人力资源约束也提出了自己的见解。在韦伯看来，官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的行为，以保证组织管理工作的明确性和一致性。这些规则的作用在于使组织中的每个单位和个人都拥有法定的权责，在于规范组织及其成员的行为，使他们依法行使自己的职权，在于使那些只有具备法定资格条件的人才能被任用。因此，在韦伯那里，合理合法的规则实际上形成了对社会组织的一种约束。正是有了这种合理合法规则的约束，组织才成其为一种合理合法的组织，才成其为一种理想型的组织形态。

韦伯认为，为了保证组织理性，并实现合理合法的统治，必须制定合理统治的规则。关于合理统治的规则，韦伯认为具有如下特征（1）一种官职事务的持续的、受规则约束的运作；（2）这种运作是在一种权限之内；（3）职务等级原则，也就是说，任何机构都有固定的监督和监察制度，下级机构都有权向上级机构投诉或提出异议；（4）议事的规则有两条：技术性的规则和准则。为了应用规则，就必须有专业培训；（5）行政管理班子要与行政管理物资完全分开；（6）职务不属于任职人员所有；（7）行政管理要有档案制度原则。

（三）德鲁克的目标约束思想。

早在1954年，管理大师德鲁克在其著作《管理的实践》中便提出了目标约束的理论。1974年，德鲁克又在其管理思想集大成之作《管理：使命、责任、实务》中对关于目标管理和目标约束的学说进行了全面系统的阐述。

在德鲁克看来，所谓目标约束，是指组织的最高领导层根据组织的宗旨和使命，制定出一定时期内组织活动所要达到的总目标，然后将总目标层层分解落实，形成一个由战略目标、策略目标、具体方案和计划组成的贯通的目标体系。如德鲁克所强调的那样，目标约束和目标管理的最大好处在于管理者能够控制自己的绩效，其主要贡献在于，我们能够以自我控制的管理方式来取代强制式的管理。从思想渊源上来讲，德鲁克目标约束理论吸收了泰勒效率约束思想的长处，又避免了其不足。

（四）新公共管理理论的绩效约束理念。

兴起于20世纪80年代的新公共管理运动，针对传统公共行政模式的缺陷，开出了一系列的“药方”，其中包括放松管制，缩减层级，权力下放，重理，民营化，责任强化以及技术发展等共同发展趋势。究其核心和本质，新公共管理理论推崇私人部门的管理技术，认为在公共部门实行市场化、竞争性和绩效管理有助于从根本上医治传统公共行政的痼疾。在公共人力资源管理方面，新公共管理理论认为，推行绩效管理，根据设立的绩效目标格外重视产出控制，便能够对公共部门及其员工进行监控并改善其工作。正是新公共管理和泰勒科学管理这种对效率追求的一致性，波利特认为新公共管理理论是泰勒科学管理思想的直接继承者，将新公共管理理论称为“新泰勒主义。”