高校国有资产的法律问题浅析

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摘要： 高校国有资产是我国国有资产的重要组成部分，也是高校赖以生存和发展的物质基础。本文从高校国有资产的定义、分类、产权主体及法律关系出发，引出目前高校国有资产管理中存在的法律问题，并做相应的对策研究，以期提高法律意识，建立健全法律体系和管理体制。

关键词： 高校；国有资产；法律问题

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）06-0260-02

0 引言

高校国有资产是我国国有有资产的重要组成部分，近年来我国对高校资产的投入也是呈逐年增长的态势。在高校国有资产管理过程中专门性法律缺失、产权关系不清、内部管理条例松散等法律问题日益凸显。鉴于此，在笔者试图从基础概念出发，理清高校国有资产管理过程中的基本法律问题。

1 高校国有资产的定义及分类

目前，我国针对高校国有资产进行定义及分类的规章制度主要包括《高等学校财务制度》和《行政事业单位国有资产管理办法》。其中，《高等学校财务制度》第二十九条规定：“资产是指高校占有或使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。”第三十条规定：“高等学校的资产包括流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。”并在第三十一、三十二、三十五、三十六条分别就其定义、基本财务管理制度进行简单分类。在《行政事业单位国有资产管理办法》中，高校国有资产定义如下：由高等教育事业单位占有、使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和，包括国家拨给高校的资产，高校按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其资产的表现形式为 “流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。”

以上定义和分类上都是从会计核算角度和技术层面进行界定的，虽然对高校国有资产的来源有所提及，但其并不是从法律的角度来界定的。笔者认为，对高校国有资产的定义，不仅需要确定其所有权的性质，而且更需要从所有权以及其他用益物权等方面阐述[1]，防止出现遗漏合法权益的情况。对高校国有资产的分类，笔者认为实质上是对高校国有资产所有权的分类，而这种分类的规则便是可否进行交易。根据目前我国相关法律规定，属于不可交易的高校资产主要包括以下几个方面：第一，归全民直接利用，但对物的占有利用不具有排他性；第二，不具有经济价值或暂时难以利用的财产；第三，只能由国家占有利用的财产，如为发展公益事业占用土地。以上这些资产具有特定的目的和用途，决定了只能由国家进行永久管理维护，而不能交易处分。除上述资产外，其余国有资产原则上是可交易的[2]。以上针对高校国有资产定义和分类的简单论述，有助于我们理清目前高校国有资产管理过程中存在的法律问题。

2 高校国有资产的产权主体及形成的法律关系

根据《中华人民共和国教育法》第三章第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或注册登记之日起取得法人资格”，高校作为事业单位法人，具有依法自主办学的法人权利。以上规定可以理解为高校代表国家实施对高校国有的、能以货币计量的各种经济资源占有和使用的权利。高校校办企业和后勤实体由高校投资兴办，校办企业拥有国家工商管理部门允许的企业经营权，是独立的企业法人。因此，在国家所有的前提下，高校国有资产的产权主体实质上主要是指国家、高校和校办企业[3]。

从高校国有资产的来源进行分析，在具体的高校国有资产管理工作中形成了以下几种法律关系：第一，由国家拨给或投资形成的国有资产，属于国家所有资产，国家属于所有权的产权人，高校则享有占有权和使用权；第二，由政府资助的经费拨款、捐赠、学生交费以及高校的教育科研等劳务收入和校办企业收入和其他经法律确认为国家所有的资产等。以上国有资产可视为高校国有资产的运营所得，高校则享有收益权和处分权。

3 高校国有资产管理中存在的法律问题及对策研究

3.1 专门性法律缺失，管理规定不系统 原有的资产管理制度大部分是从财务管理角度出发，已经不能满足实际的管理需求。《高等学校财务管理制度》、《高等学校会计制度》在部分章节虽然涉及到高校资产管理的问题，但是规定零星、不系统，如在资产配置环节，没有必要的审批控制；在资产使用环节，没有提高使用率的调剂办法和监督制度；在资产处置环节，没有规定的处置程序和处置方式[3]。为了适应国有资产改革，2006年5月财政部颁发的《事业单位国有资产管理暂行办法》。该办法是目前事业单位管理中可见的最高层次的法规。该法规明确了行政事业单位国有资产的管理体制和各部门、各单位的管理职责，全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等各个环节的管理，构建了行政事业单位国有资产从形成、使用到处置全过程的有效监督体系[4]。

但却存在着法律效力不够、操作性差、缺乏有效的监督主体等现实问题。虽然使高校国有资产管理在一定程度上有章可循，但没有专门的法律，更未形成完善的法律体系。在目前缺失专门法律规范的情况下，若笼统地将高校国有资产纳入民法规范，而仅靠公法上的限制，是不足以实现高校国有资产保值增值的目的，也不能实现公众对高校国有资产的需求。而在具体的物权法中，也无法实现对高校国有资产进行详细的规定，同样是解决不了高校国有资产的一切问题。仍然需要专门的立法《高校国有资产管理法》加以规范[2]，并逐步形成完善的法律体系。比如美国以国会为立法核心，对高校国有资产管理做出了一系列的规定，其中涉及校内资产界定、监管机构设立及机制运行等方面，并强调由独立部门对高校资产进行财务监督和审计[5]。

3.2 产权法律关系不清，缺乏分类管理模式 高校体制转型使得高校筹集资金不再单独依靠国家拨款，高校开始逐渐通过市场化运作的方式获取一定的收入。在这个过程中，高校国有产权不清主要表现在：第一，不同的资金投入形成的资产缺乏相应的对账机制和管理措施，造成产权不清；第二，高校管理部门随意处置资产导致资产流失的现象时有发生；第三，高校合并中，产权关系不清，留下隐患；第四，高校非经营性国有资产开始向经营性资产转化，也造成高校资产范围变化、产权不清。