社会立法:让城市更美,生活更好
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国家的社会立法更应该关注低收入群体、特殊人群的生活,帮助贫困群体、老年群体分享社会发展成果,使城市所有的社会阶层都能解决教育、就业、医疗、社会保障和住房等方面的问题。
章友德
上海政法学院城市安全研究中心教授
持续高温天气对滞后立法提出新要求
2010年的夏天,全国大部分地区持续受到热浪的侵袭,不少地方的日最高温度已经逼近甚至突破了40度。高温像洪灾、旱灾一样对社会的生产、生活产生越来越大的影响,高温天气不仅对城市的基础设施运行和城市管理领域提出了新的考验,甚至威胁人们的生命。高温天气的频繁出现,对政府和社会提出了一个重要的问题,即如何保障国民的基本权利,谁来保障国民的基本权利等等,特别是对普通劳动者应得权利的保护问题,更有现实的紧迫性。
目前,我国唯一一部对在高温等极端天气条件下劳动者权益保护可以参照的法规,还是1960年7月1日由卫生部、劳动部、全国总工会联合公布的《防暑降温措施暂行办法》。在这部法规中也只规定了防暑降温工作的基本原则和防暑降温的技术措施、保健措施和组织措施,针对的也只是冶金等特殊高温作业的行业。除此以外,对高温等极端条件下劳动者权益保护也只有卫生部2007年的《关于进一步加强工作场所夏季防暑降温工作的通知》,先不说卫生部作为立法主体的法律效力如何,就是在这个通知中,它对高温休息的要求本身也是模棱两可:用人单位根据生产特点和具体条件,在保证工作质量的同时,适当调整夏季高温作业劳动和休息制度,增加休息和减轻劳动强度,减少高温时段作业。这样的通知显然不能对极端条件下劳动者合法权益的保护有任何实质上的意义。在以人为本建设和谐社会的时代,国家应该尽快制定劳动者权益保护的法律、法规和条例。只有将劳动者的权利保护纳入社会立法之中,才能为劳动者创造一个良好的生产和生活环境。
社会立法的迫切性
城市作为经济、社会和各种人类活动的主要区域,在一个国家的社会经济发展中扮演着举足轻重的角色。改革开放30多年来,我国的城市化水平有了很大的提高,城市化水平已经从1978年不到18%发展到2009年超过48%。随着城市时代的到来,将有越来越多的人离开农村到城市生产、生活。今天,在城市生产、生活没有户口的农民工群体就超过2个亿,如何加快城市中民生领域的社会立法,通过保护劳动者的合法权利来推进城市化进程,在这推进过程中保持社会的和谐状态,这对我国的各级立法机构提出了新的更高的要求。
当前,中国发展已进入一个新的战略机遇期和矛盾凸显期。一组经常被媒体引用的数字是,中国医疗卫生资源80%集聚在占全国人口20%的城市,而占有全国80%人口的基层农民仅占20%卫生资源。进入21世纪以来,我国贫富悬殊、环境污染、生态失衡等问题日益凸显,尤其是在教育、就业、医疗、社会保障、住房、收入分配等方面的民生问题凸显,影响和谐社会建设的步伐。
正如英国著名历史法学家梅因所言:一个国家文明的高低,看它的民法和刑法的比例就能知道。大凡半开化的国家,民法少而刑法多,文明的国家,民法多而刑法少。在我国的立法实践中,长期以来存在着民事立法滞后于刑事立法、社会立法滞后于经济立法、人权保障立法滞后于行政管理立法的现实。随着依法治国基本方略的全面实施,和以人为本新理念的日益深入人心,我国已进入制定法律与修改法律并重的立法加速的时代。
社会立法是最大的民生工程
构建社会主义和谐社会,加强社会建设,首先应该加强对民生领域的社会立法。制定具有普遍社会意义、并以社会利益为本位的法律,通常被称为“社会立法”,其目的是为了维护社会不同群体,特别是社会弱势群体的生存及增进社会整体的福利。
国家的社会立法应该包括《劳工权利保护法》、《促进就业法》、《医疗保健法》、《福利保障法》、《住房法》等一系列社会立法。不断完善社会立法,推动社会领域法制化建设进程,是解决民生问题,建设和谐社会的必然选择。我国的立法机构应该根据地方立法机构的权限,加强民生领域的社会立法步伐,通过立法保护所有民众的合法权利。民生领域的社会立法具体应该体现在五大民生领域以及社会管理方面。
建立城乡一体化的义务教育保障机制。教育在改变人的命运,实现个人全面发展方面的价值已经为越来越多的研究所证明。目前,有几千万义务教育阶段的孩子随父母在异地生活,如何通过立法,保障这些群体中青少年的受教育权,这对国家的立法机构提出了全新的要求。我们的法律应该促使教育资源的优化配置,保证教育的公平性,健全学生资助制度,保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受教育;同时要保证政府对教育的经费投入,平衡学校办学自和教育行政部门依法监管的关系,改善教育主管机关监管的内容和方式。
完善对劳动者的劳动权利保护。在劳动就业领域,各级政府应按照《就业促进法》的要求,积极扩大就业,建立城乡统一的劳动力市场,不对劳动者进行任何形式的歧视。同时,还要对加强劳动者培训,完善劳动者平等就业制度,保护劳动者各种合法权利,并对《反就业歧视法》、《劳动合同法》具体实施条例进行细化,重点是通过实施条例进一步加以完善。同时,还要加强对特殊环境和极端条件下劳动者合法权利的立法保护。只有这样,才能使我国的社会主义事业可持续发展,才能调动劳动者的积极性,为社会创造更多的财富。
建立覆盖城乡居民基本医疗保障制度。中国的地区之间和城乡之间存在着很大的发展差异,在同一城市区域,城市和农村人口享有不同的基本医疗卫生条件。如何尽快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,对我国的立法者提出了更高的要求。建立《关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出,到2020年,我国覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。在医疗卫生领域,城市应探索建立适合实际的医疗卫生体制,明确不同性质医院的法律义务,健全保障患者知情权、公平交易权的法律,建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系,以保障公众身体健康和生命安全。
加强社会保障领域的社会立法,提高国民的幸福指数。在社会保障领域,我国宪法已明确规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。政府应尽快制定面向贫困人口、低收入家庭、等特殊群体的《社会救助条例》,制定保证不同社会阶层和群体共享发展成果的《城市社会福利条例》,这种福利条例不仅应该考虑到所管辖地区城乡居民的合法权利,还要保护为本地经济、社会发展做出贡献的外来人口。从而建立起社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相互衔接的社会保障法律体系。
在住房、分配制度改革和增加城乡居民收入方面,应该更加注重社会公平。完善城市的公平竞争法律和税收法律制度,提高城市最低生活保障制度和最低工资标准,不断完善各种制度、条例的实施机制。不仅使户籍人口享受到城市经济、社会发展的成果,而且使城市的外来常住人口也能享受城市经济、社会的发展成果。
深化户籍制度改革,提高城市管理和服务水平。长期以来我国存在的城乡分割的二元户口制度已经严重影响到国民的合法权利,深化户籍制度改革是加快我国经济、社会协调发展的关键。国家必须加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,进一步完善暂住人口登记制度,逐步在全国范围内实行居住证制度。
自党的十七大提出要推进户籍制度改革至今,我国各地已频繁推出户籍改革政策。据初步统计,已有河北、辽宁、江苏、浙江等12省市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分。取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分,还必须与社会福利保障等结合在一起。在完善社会管理方面,国家立法机构应完善多元社会纠纷解决机制,通过法律的程序解决城市房屋拆迁、土地征用、集体劳动争议等群体性纠纷,使公民的诉权尽量通过合法正当的程序得到解决。政府对在本地生产和生活的国民应该是寓管理于服务之中,使社会管理和公共服务达到既维护社会秩序,也能充分保护公民的自由和权利。
政府应该根据所在地区的发展实际,依法不断增加对民生领域社会立法的投入,使经济、社会发展的成果惠及更多的人。民生领域的社会立法应该体现以人为本的发展原则,以推动经济、社会的可持续发展,促进社会主义和谐社会目标的实现。■