环境公益诉讼制度之构想

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摘要：环境破坏日趋严重，传统的私益诉讼无法彻底实现对公共环境的保护。环境问题的解决需要公众的广泛关注和参与，环境公益诉讼将成为有效的方式。我国现行的法律框架下，环境公益诉讼尚无立足之地，而现实状况又迫切需要此制度的构建。笔者在借鉴国外立法尤其是美国的环境公民诉讼制度后，倡议建立适合我国国情的切实可行的环境公益诉讼制度。

关键词：环境公益诉讼；环境权；诉权；利益；公民诉讼

2010年7月16日，大连新港的中石油国际储运有限公司的陆上输油管道发生爆炸并起火，10月24日，原事故现场再次发生火情，连续事故给大连造成了严重污染和巨大损失。最直接的受害者便是海域周边的养殖户，原油污染也扩散至滨海旅游度假区、海滨浴场等区域，对环境造成了严重的影响。

从事故发生到现在，虽然清污工作及时展开，但是对于渔民的损失和受污染的海滨环境，还是没有得到应有的重视。部分渔民无奈之下踏上上访维权之路。1类似的对环境造成重大破坏的事故，已不再是仅关乎个体损失的事了，而是威胁到人类共同的赖以生存的家园。构建环境公益诉讼制度，通过法律手段维护公共利益是现阶段全社会的共同责任。

一、环境公益诉讼的概念

环境民事公益诉讼，是指公民或者组织，针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济的诉讼。从诉讼主体和诉求可以看出，它是“私人对私人、私人为公益”的诉讼行为。具体说来，它具有如下特征：

1、当事人的广泛性

表现在原告的扩大化方面，环境公益诉讼中，只要有导致公益性环境损害或者损害危险的行为，任何人都可以提讼。

2、诉讼目的的特殊性

环境公益诉讼的目的是为了维护社会公共环境的利益。从长远来看，原告所要保护的公共环境与其自身利益之间存在的是间接的利害关系。3、救济内容的预防性

“任何所谓的成功治理环境污染的行为，都是不值得用来炫耀和受到褒奖的。”环境公益诉讼的请求内容已经不再仅仅是针对已发生损害的救济措施，而是更多地指向未来，将环境损害遏制在萌芽状态，起到防范于未然的作用。

二、环境公益诉讼的国外立法

（一）环境公益诉讼的国外立法现状

目前，公益诉讼在世界范围内得到迅速发展。我国的台湾地区也建立了公民诉讼制度，由“行政诉讼法”和环境保护方面的法律如“污染防治法”、“废物清理法”等规定。

（二）美国的环境公益诉讼制度

目前美国的公民诉讼制度，是世界上发展最为完善的环境公益诉讼制度之一。归纳起来，有如下值得借鉴的地方：

1、通过立法确定公益诉讼制度

美国的《清洁空气法》、《清洁水法》等专门立法，加上大量的判例，使公民诉讼得到完善。我国的宪法、环境保护法中关于公民检举、控告权的规定，被学者们视为进行公益诉讼的法律依据，但在司法实践中，这样的规定因为过于笼统而无法真正支撑起独立的诉讼。所以司法实践中也就没有出现真正意义上的环境公益诉讼。

2、突破传统的原告必须和案件有利害关系的限制

我国的诉讼制度均要求原告必须和案件有直接的利害关系，这也成为我国公益诉讼遇到的最大障碍。美国对于原告的资格，只要求有“事实上的损害”即可提起公益诉讼，不限于具体的合法权利或者财产受到损害的特定人，通过对行政法律规定使用扩大解释来放宽资格要件，对“不利影响和损害”逐步做了扩大解释，由“直接”扩大为“间接”，由“经济性”扩大到“非经济性”，由“特定个人”扩大到“大家”。

3、公民诉讼多由公民团体发起

美国高度发达的社团组织，极大的推动了公民诉讼的发展。美国的环境公民诉讼实际上很少是由公民个人提起的，它把团体看作是公民的自然延伸，大多数的公民诉讼是通过环境保护团体进行的。2

三、我国构建环境公益诉讼制度的设想

国外公益诉讼的实践已经充分证明了这是一项维护社会公共利益的有效制度。环境公益诉讼涉及的范围很广，必须通过制定法来规定。它不仅与我国传统的民事诉讼理论存在较大冲突，而且要求实体法与程序法的同步完善，进而引发系列原则制度的变化，如原告资格的认定、举证责任的分配、诉讼费用的承担、司法资源的合理分配等。笔者拟将从以下几方面对制度的构建提出建议。

1、立法完善

我国的《宪法》、《环境保护法》虽然有对公众保护环境的规定，但只是概括性的规定，不能作为提起环境公益诉讼的直接依据。相关程序法中，也没有关于公益诉讼的条款。公益诉讼的相关规定若要形成体系，需要众多的法律法规作出相应的调整，这是关于环境公益诉讼制度立法一度暂缓的原因之一。鉴于我国实行的是实体法和程序法相区分的立法模式，环境公益诉讼的实体法可以通过修订环境与资源保护法律来实现。至于程序法，则可考虑在我国的民事诉讼制度中设置一个专门程序——民事公益诉讼程序，对公益诉讼进行专门程序的规定。

2、原告资格的认定

环境公益诉讼中原告资格范围的扩大，是亟待进行的。要做到宽而不滥，就需要对人资格加以限制。由于环境诉讼的专业性和复杂性，并非所有人都具备提起和实行诉讼的能力，实际损失能力的欠缺将不利于诉讼的展开。

环保组织多是由热心环保事业和具有环保相关法律知识的人组成，是致力于环境公益的团体，它们更能起到为公共环境维权的作用。鉴于我国的环境公益诉讼处于初步发展的阶段，在环保团体的诉讼资格认定上应当采用开放性的标准，以鼓励更多的人关心环保，关心环境与发展综合政策的落实。

检察机关应该充分发挥其作为环境公益诉讼的主体的角色作用，检察机关代表国家行使管理环境的权利，对于要对损害环境的行为坚决的诉诸于法律。

3、举证责任的分配、费用的承担

需要用诉讼手段解决的环境问题往往比较复杂，而环境纠纷本身又有因果关系认定不易、举证困难的特点，为了确保环境公益诉讼功能的充分发挥，有必要实行特殊的证据规则。初步举证，即危险行为的存在、可能存在的危险后果由原告承担责任，实质性的举证由被告完成。必要的时候，可以要求环保局等部门对相关环保专业问题进行说明。

四、结语

构建我国的环境公益诉讼制度，是一项具有挑战性的工作，既涉及到诉讼理论的变革与发展，又要求环境法制的更新甚至重建。它依赖于司法资源的整合分配，取决于中国社会经济发展的阶段和公民环保意识的进一步提升。环境公益诉讼制度的真正建立，不是简单地将国外经验移植，更多的是需要细致的时政研究和遵循司法运作的规律。

参考文献：

［1］ 汪劲，中国的环境公益诉讼：何时才能浮出水面？

［2］ 谭兵、肖建华，民事诉讼法，法律出版社

［3］ 李艳芳，美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考

［4］ 金文彪，公益诉讼与我国传统理念的冲突及衡平

［5］ 常纪文，杨金柱：国外环境民事权的发展及对我国的启示［J］；中国环境科学，2002年01期