全球治理与发展中国家:盲点还是未知领域?

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇全球治理与发展中国家:盲点还是未知领域?范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

本文是《国际研究评论》2010年第12期关于全球治理概念问题讨论的三篇文章中的第三篇，作者是法国政治大学波尔多分校的丹尼尔·康帕格农（Daniel Compagnon）。这篇文章把全球治理概念的讨论引入到实践分析的层面。人们通常声称全球治理忽视了发展中国家，但是本文认为，事实上，尽管全球政治经济中存在权力和资源分配的结构性失衡，但是第三世界国家仍然对国际政府体系（intemational state system）以及跨国政治产生着全面的影响。作者并不认为第三世界国家在结构上被排除在了全球治理之外，但他建议对发展中国家的全球治理进行更加有差别性和基于现实的评估，并提出将第三世界国家纳入到全球治理的研究中去。文章主要内容如下。

一、导论

在参与全球治理概念的有关讨论中，我们认识到了“去语境化”（de—contextual—ized）的“概念阐释”所具有的循环性。概念都是通过社会互动以及在结构化的命题与反命题组成的框架中产生（或再生）出来的。因而，所有重要的政治学概念都会面临激烈的争论，而且对它们的理解无法脱离各种主观观点，这些主观观点要么丰富、要么混淆了这些概念的内涵。当然这并不是说社会科学对于获得知识无能为力，而是说无论我们获得何种知识，它们都在某种程度上依赖于具体的社会和历史语境。因此，对全球治理的反思不应该是对某种“正确”概念的毫无根据的或者徒劳无益的探求。相反，它应该是一种对它深处于其中的具体的历史语境（即多维度的全球化）所进行的探索。因此，我们这里将把对全球治理概念的讨论与来自非洲政治的经验数据联系起来。

本文的主要关注点是讨论下述观点：将发展中国家纳入全球治理视角是非常有问题的，而且这也构成了关于全球治理的理论争辩中的“盲点”之一。在大多数时候，“第三世界”国家在有关全球治理的理论研究中被忽视了，这一现象是明显而普遍的。许多人都会从这一前提得出以下结论：（1）发展中国家在全球治理机制中缺乏代表权和影响力；（2）广义的治理不能应用于那些被剥夺了最低限度的公共秩序以及缺乏制度化的政治结构的国家，即德国学者迪特·森格哈斯（Dieter Senghaas）所谓的“第四世界”。不过，我们在本文中将要对这些论断进行批驳，它们很少获得令人信服的经验证据的支持，也未得到深入分析，支持它们的科学文献也非常有限。

二、发展中国家在全球治理

中被剥夺了权利吗？

事实上，尽管在全球政治经济中，权力和资源分配存在结构性失衡，但是，第三世界国家一直对国际体系（它被理解为由各个国家组成的体系）和跨国政治有着整体性影响，在环境和可持续发展领域尤其如此。大多数较小的国家确实缺乏掌控国际谈判所需要的资源，特别是参加无止境的会议所需要的资金和合格人才；因此，它们不能按照自身的意愿去影响谈判的结果，甚至被剥夺了参与权。然而，根据涉及的议题或问题领域的不同，情况也会存在显著的差异。比如，第三世界国家确实能够通过所谓的“伤害的能力”（capacity to harm）影响全球环境治理，也就是说，无论这种行为是一种深思熟虑的策略，还是那些未能提出适当的国家政策的“赢弱国家”（weak states）导致的后果，这些国家都可能会在遵守国际标准和规则方面行动迟缓，从而对多边环境协定的效力造成负面影响。

此外，发展中国家在全球环境谈判中所关切的问题在《福尼科斯报告》（The Foun—ex Report）中得到详细阐述，并且随后逐步被纳入到1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议之后的历届世界峰会的议程之中。2002年在约翰内斯堡召开的可持续发展世界首脑会议上，焦点是发展和减少贫困问题，例如千年发展目标。在20世纪80年代，议程实现了以环境为主导向可持续发展的转变，这是发展中国家积极抵抗前一种议程的结果。虽然国际机制仍然偏向于发达国家，但没有30年前那么明显了：例如，当发展中国家和新兴经济体国家在2012年后参与二氧化碳减排计划时，可以对相关减排政策进行修改，这现在已经成为应对气候变化的政策辩论的中心问题。联合国环境规划署（UNEP）的总部在1973年设于肯尼亚的内罗毕，部分原因是为了能够将发展中国家的关切考虑在内，当联合国环境规划署在1992年指导各国就《生物多样性公约》与《联合国气候变化框架公约》进行最终谈判时，考虑到发展中国家的关切这一点确实在其中发挥了作用。同样，1992年成立了联合国可持续发展委员会以监督《21世纪议程》的实施过程，它在很大程度上考虑到了许多发展中国家对“环保”非政府组织可能向联合国环境规划署施加不正当影响的担忧。

代表第三世界国家的经济和政治利益的“77国集团”，尽管因为涉及超过130个国家而日益变得异质化，但它仍在整个20世纪80年代和90年代保持了相当一致的立场。虽然在气候变化问题上，以欧佩克国家和新兴国家为一方，以“小岛屿国家联盟”（AOSIS）和欠发达国家（LDCs）为另一方，两者之间会出现越来越多的利益冲突，但是，第15次《联合国气候变化框架公约》缔约方会议令人失望的结果仍然是新兴国家（它们依旧声称代表着第三世界）在世界政治中影响力日益增加的明证。如果说非洲欠发达国家目前在清洁发展机制（CDM）中处于边缘地位，那么，其中的一些国家将作为2012年之后国际气候制度中的“REDD机制”的主要利益相关者而卷土重来。

1992年《生物多样性公约》的例子也同样如此，发展中国家抵制了由多数发达国家和环保非政府组织所提出的严格遵循环保主义的议程（其观点认为发展中国家的自然资源属于“人类的共同遗产”），并且强调将自然资源的可持续利用视为发展的途径。77国集团的核心国家通过与欧盟联手成功达成了有关生物安全的《卡塔赫纳协议》，该协议规定的程序的严格程度远远超过了美国领导的“迈阿密集团”

（最大的粮食生产者）最初认为可以接受的程度。

发展中国家也能够在《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）的框架内影响各种决议（例如，有关非洲大象或红木的决议），其方式主要是建立更加强有力的联盟和在后续的缔约方会议中推动资源的可持续利用的议程。经过77国集团的艰苦游说，《联合国防治荒漠化公约》终于在1994年得以通过，它关注干旱和半干旱国家的困境，优先考虑非洲的发展，将消除贫困纳入其议程，而且该公约由非洲专家为首的秘书处来负责。发展中国家从而成功地宣扬了它们要求纠正全球经济不平等的观点，尽管这种纠正在某种程度上要以牺牲短期效率为代价。虽然有几位学者的结论认为发展中国家对于多数环境公约的实际内容影响有限，但是其影响也已经比人们通常所认为的要更为重要。

这种影响不仅局限于环境问题以及所谓的“软法”（son law）领域，也日益扩大到贸易谈判当中。在2003年的WTO坎昆会议上，第三世界国家组成的联盟成功地阻扰了多哈谈判进程，迫使经合组织国家在新部门实现贸易自由化之前先在农业补贴问题上做出更大的让步。而且，并不是所有的WTO争端解决机制的裁决都有利于西方国家。尽管权力失衡的局面仍然继续存在，但是那种经合组织国家完全可以强行决定各种协议条款（就像建立了国际货币基金组织和世界银行的战后《布雷顿森林协定》那样）的时代已经一去不复返了。从这方面来看，如果南北双方在一种与《蒙特利尔议定书》形成过程类似的“双重加权多数决定体系”（Doub-le—weighted majority system）中在决策方面势均力敌，那么，建立一个强大的世界环境组织就可以提高发展中国家的地位。不过更为可能的情况是仅仅将联合国环境规划署进行升级，而这种升级并不会改变权力结构的失衡，这种失衡曾使得在20世纪70年代通过联合国贸发会议（UNCTAD）来推动一种“国际经济新秩序”的尝试彻底失败。

在本文简短的分析中，我们还需要考虑到非国家行为体。诚然，国际机制与大多数跨界治理网络都由属于“第一世界”（即经合组织国家）的社会行为体所主导。如果我们关注规则的制定而非仅仅是规则的执行，那么，这一点就会更加明显。当然，在发展中国家，非政府组织、尤其是可持续发展领域的非政府组织日益增多，不过它们主要活跃在执行层面。然而，越来越多建立于发展中国家的社会运动参与到反全球化运动中。发展中国家的非政府组织往往与发达国家的发展机构、政府间国际组织（如世界银行）、国际非政府组织以及建立在发达国家的跨国公司结成伙伴关系，有时这些创议能在某些特定的领域对它们本国政府的政策产生反馈效应。由于国内的政策对国际环境制度的实施至关重要，并且由于第三世界国家通常在这方面表现不佳，所以，强调非政府行为体作用的治理视角就显得日益重要。

只要涉及环境危机问题，多维度的综合治理（即在不同的空间和政治维度下的政府和非政府行为体之间建立联盟）就可能会发挥越来越大的作用。在那种脆弱的制度背景下，跨国公司的行为准则及其在企业社会责任（CSR）方面作出的有效承诺可能会比那些欠发达国家政府的改革（这种改革是极其必要的，但依旧遥不可及）产生更加直接的。即时性影响、这种改革列入西方发展机构的议程中已经超过20多年时间了，但仅仅是徒劳。全球治理的概念强调有限的，也就是说，在这一世界中，各国政府所能控制的决策领域正在不断萎缩，尽管一些政府有时试图重新获得这种控制（例如中国为控制互联网所做的努力）。因此，全球治理提出有必要去分析那些决策得以产生以及规范和标准得以传播的过程。

例如，不存在任何关于森林问题的政府间机制，因为主要利益相关者拒绝了具有约束力的公约。但是，存在一种热带森林治理形式，它具有各种类似于认证系统的机制，其目标指向一种更加可持续的资源管理，尽管这样的前景仍然很遥远。全球治理的行动创议使得各种社会行为体可以解决各种政策问题，而不必依赖于一直在拼命争夺政府控制权的政治企业家们的善意。有时它正好能够支持发展中国家的公民社会反对专制、腐败的统治者的要求。因此，第三世界国家确实在全球层面的环境治理中发挥了作用，而更为重要的是，发展中国家的治理是全球治理不可缺少的重要组成部分。

三、第三（及第四）世界一直就

被排除在全球治理之外吗？

森格哈斯等人认为，第三（及第四）世界缺乏“全球治理机制在本地层面真正进行运作和实现其有效性所需的基本前提”，所以相关争论一直存在。第三世界的“准国家”（quasi-states）为了自己的生存和政治精英们的福利而需要依靠它们与外部的联系，但是大多数“赢弱的”国家无法履行现代国家的传统功能（即保障公共安全和对领土的控制），更不要说提供公共服务和适当的政策。这些国家独立以后，本地统治者的新型世袭统治导致了经济的崩溃以及“去制度化”（deinstitutionalization）。换句话说，这些已经崩溃的或者说很大程度上“运作不良的”国家都被视为没有参与全球治理。

然而，这种观点体现了对詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau）提出的“没有政府的治理”这一视角的过于狭隘的理解，隐含着将全球治理简化为国际性机制或准机制以及国际组织（例如联合国系统和各种负责公约的缔结和实施的秘书处）的相关活动。顺便说一句，对治理所作出的这样一种最小定义将支持那些怀疑治理概念在分析国际关系中的有用性的人所提出的“太阳底下无新事”的观点。相反，这些国际组织之所以属于全球治理的领域，除了考虑到它们跨政府间的性质，也是因为它们与非国家行为体的相互影响，或者因为它们促进了其特定的组织利益。总之，真正重要的正是它们“超越国家”的性质。

根据罗西瑙的研究方法，全球治理包括各种社会单元的治理，可以小到最小的单元（包括家庭），大到作为一个整体的全球，只要这些社会单元与跨国的趋势和行为相关。即使是在那些从西方的角度来看毫无希望的“已经崩溃”或“失败的国家”中，也有某些特定形式的社会政治规制在发挥职能，这些职能在其他国家可以由政府更好地履行。认为那些正在崩溃的国家有可能回到前殖民时期的“传统”社会秩序的假设纯粹是一种幻想。那种“即将到来的无政府状态”以及剧烈的、元法无天的暴力，其实是我们现代性的一个部分。因此本文认为，从根本上将第四世界排除在全球治理之外，或者说将其从研究探索的雷达屏幕上删除，可以说很大程度是一种误导。

西方人所认为的“无治理和失序”只是反映了一种对治理和秩序的种族中心主义的认知，以及我们对发展中国家的底层现实的无知。例如，无政府的、在经济上被边缘化的国家（比如今天的索马里）可以与世界经济相联系，也与全球安全议程等相联系。正因为如此，美国军队重新回到了这个“非洲之角”。所以，15年以来，即使在最恶劣的战争期间，索马里仍然在出口牛羊以及各种战利品；进口货物通过索马里的海岸偷偷进入其内陆腹地，从而在很大程度上避开了海关和税收，而索马里最富裕的贸易商们则在迪拜炫耀着他们的财富。索马里一直像从前一样通过其怪异的方式与世界经济发生着联系。虽然许多第三世界国家、特别是非洲的国家，在世界劳动分工、全球贸易、私人投资等领域处于边缘地位，并且在全球治理结构中未得到充分的代表，但它们确实给一个全球化的世界带来了重大威胁。因此，我们需要研究这些“国家统治有限的区域”的治理，而不是将它们排除在外。

此外，也正是在缺乏有效政府（即“政府通常无法进行等级制统治”）的情况下，治理机制会在社会上脱颖而出来填补这一空白，而不仅是一种被优先选择的公共管理手段。在缺乏有效政府时，某些特殊的社会机制在提供公共物品方面可以弥补国家官僚机构的缺失。例如，索马里在1991年之后没有银行系统在运营，有一些贸易商就重新发明出方法来处理大宗现金的使用、货币兑换以及跨区转账，而另一些人提供了私营的电力供应网络和小型的电信服务，以弥补公用事业的缺位。

公共职能的极端私有化导致了自下而上的对和平和稳定的需求，因为没有和平与稳定，投资就不可能获得回报。同时，传统的“长者法庭”（Guurti）得到复兴，以处理私人纠纷和维持秩序。当长者法庭也未能阻止暴力犯罪发展的时候，所谓的“伊斯兰法庭”将会取而代之。然而，索马里缺少一个在国际上得到认可的中央政府，这导致人们未能正确看待这些发展。外部力量（埃塞俄比亚、肯尼亚、美国和欧盟等）一再试图通过使用金钱和武力来强制索马里重建一个中央政府（如目前的过渡联邦政府），但其努力都失败了，这其实正好说明了对非正式机制的忽视所产生的深远影响。在发展中国家由私人行为体发挥治理功能的例子包括各种形式的非正式经济、集体储蓄和融资方案，例如西非的家族式或以部落为基础的唐提式（tontines）养老金制度，或者广受欢迎的银行系统之外的国际资金转账体系。一种治理方式可以将那些由社会行为体倡议或者控制的管理进程考虑在内，这些社会行为体并不是合法的权威，他们行使权力的方式不同于政府官员的方式。在全球层面的更广阔图景中，权力领域处于分散状态，因而上述治理方法适用于这一情况。

四、结论

总之，承认世界政治中的影响力不是均衡分布的以及国际秩序仍然是等级化和高度不平等的，是一回事；得出结论认为‘‘第三世界”或“第四世界”事实上是被排除在全球治理之外以及全球治理作为一个概念并不重要，则完全是另一回事。在我们关于全球治理的理论研究中，我们当然不会再犯主流国际关系理论和国际政治经济学过去那种忽略“第三世界”的错误。在20世纪70年代，相互依存理论（尤其是世界体系分析学派）努力强调嵌入在“中心/”关系中的不平等，这种不平等将国家整合进世界资本主义体系，而不是将其排除在外。没有理由可以解释为什么全球治理同时也要具备民主、平等的特征。从这方面来看，第三世界参与私人主导的治理倡议经常会表现出新形式的不平等和从属关系。

全球治理是一种去边界化（de—territo—rialized）的政治形式，而非一种去政治化的管理形式，但它肯定不是天堂。它将非正式的本地和跨国的治理机制以及行为体联系、整合起来，有时像传统形式的政治权威那样有效地设定目标，它不是政府的理想化的替代品，而是旨在弥补政府失灵（赢弱国家）的一种应急计划，或是在政府不再存在或无法存在的情况下，某些社会行为体对政府职能的一种自发的接管。

罗西瑙早就指出，全球治理的领域要远远大于政府的领域，它在本质上是多重维度的，因而也是全球的。于是，“何种程度上的全球？”（How global？）便成为一个反问句（a rhetorical question）：研究全球治理的计划并不是要研究全球程度的治理，而是要研究一种作为有着多种形式的全球性现象的治理。全球治理应被视为分析社会现实的一个新视角，社会现实的多重维度之间本来相互交叉，但是之前在很大程度上被政治分析家们分割开来了：一方面，国际层面的治理成为了国际关系研究学者的专门领域；另一方面，国家和地方层面的治理则是政治学家的地盘。虽然治理的概念仍然定义松散且一直富有争议，但是它提出了一系列问题，这些问题如果用更加传统的概念工具来处理会更难理解，解决起来也要困难得多。