我国环境公益诉讼之原告主体资格的认定

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【摘要】随着改革开放的深入开展，我国市场经济的快速繁荣发展，环境污染、环境破坏的问题也层出不穷，环境公益诉讼越来越成为社会关注的热点。环境公益诉讼制度作为维护环境公共利益的有效救济措施，已获得学界和社会的广泛认同。新修改的民事诉讼法中增加了关于公益诉讼的规定，为我国环境公益诉讼制度的建立和完善打开了一扇大门，但其中仍然存在着一定的隐患。

【关键词】环境公益诉讼；原告资格；环境公共利益

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-082-02

一、环境公益诉讼的概念界定

（一）公益诉讼

早在古罗马时代，就已出现公益诉讼和私益诉讼的区分。私益诉讼是指为了保护个人所享有的权利而提起的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼则是相对于私益诉讼而言的，它是指为了保护社会公共利益而提起的诉讼，除法律有特别规定以外，任何市民都可以提起。如今在我国，随着市场经济快速繁荣的发展，人们的观念已经有所改变，除了自身的权利和利益之外，公共利益也成为人们关注和关心的焦点。公益诉讼的出现所反映出来的就是人们对公共利益、社会利益的重视和维护。①

（二）环境公益诉讼

所谓环境公益诉讼，是指根据法律的规定，特定的国家机关、社会组织和公民为了环境公共利益保护的需要，防止环境污染或其他公害，针对实施或可能实施污染和破坏环境行为的主体，像法院提讼并要求改主体承担相应的责任的一种活动。环境民事公益诉讼有其明显的法律特征，主要包括以下几个方面：

1.环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，它与传统的民事诉讼和行政诉讼相比，即便提讼的原告是环境侵害行为的直接受害人，其诉讼请求也要针对整个社会公共利益提起，而不是不是仅仅救济其个人权益，是使不特定多数人直接或间接受损的利益共同得到救济。

2.环境公益诉讼的主体广泛。基于环境侵权的社会性、潜在性、广泛性和不特定性等特征，被侵害主体之间往往是无联系无组织的，但他们的个人利益均被侵害。因环境民事诉讼中侵害行为侵害的是社会公共利益，对被侵害主体可能只有不利影响，并没有使其直接利益遭受损失，因此其主体可以是任何组织或个人，并且不需要与本案有直接利害关系

3.环境民事诉讼具有明显的预防性。与私益诉讼相比，环境公益诉讼并不以造成实际损害为成立要件，由于环境损害存在着长期性、潜伏性、不易逆转性等特点，其损害的结果在侵害人实施侵害行为时不一定立即表现出来，可能需要相当长的一段时间才会实际爆发，但这种损害结果一经造成便很难消除，事后的补救不仅需要耗费巨大的财力物力，甚至有可能无法挽救。因此，环境公益诉讼容许公民在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时提起并对其加以排除。

二、我国的立法现状

现代社会物质经济文化的高度发展，极大地改善了人们的生活环境，给人们带来了丰厚的物质回报，但随之而来的一系列环境污染、食品安全问题也令人忧心，如三鹿奶粉事件、淮河、松花江水污染事件、内蒙古赤峰自来水污染事件，多起这类事件的连续曝光也反映出我国立法上关于公益诉讼方面的缺失，导致诸多公民投诉无门、有求无应。因此在我国建立完善的公益诉讼在是势在必行、刻不容缓的。

自2003年第一起环境公益诉讼以来，我国环境公益诉讼经历了从无到有、由少渐多的逐步发展历程。时至今日，在不断的理论探讨和实践论证下，其存在的必要性与合理性已经不具有太多争议，而其合法性也在我国新修改的《民事诉讼法》第五十五条中得到了规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提讼。”这表明我国首次以立法形式确立了民事公益诉讼制度，它是对民事诉讼程序制度的一大突破，具有里程碑式的意义。此项规定虽然为环境公益诉讼打开了一扇立法大门，但是关于如何确定原告主体资格的具体标准，如何界定社会公共利益的范围，如何完整建构公益诉讼的运行机制，仍然需要落地生根，需要继续研究与探讨。

三、新修改的民诉法中主要存在的问题

从司法实践看，公益诉讼面临的最大困难是法律对原告资格的限制。传统的民事诉讼强调当事人适格，原告要获取当事人资格，必须证明其权利受到了侵害。这严格地限制了公益诉讼原告主体资格的范围，也成为环境公益诉讼最难突破的一个瓶颈。新修改的民事诉讼法对环境公益诉讼的原告主体资格，给予了一个概括性的界定，即有权提起公益诉讼的主体是“法律规定的机关、有关组织”，至于“法律规定的机关、有关组织”的范围是什么并没有一个明确的解答，同时，没有赋予公民作为原告主体资格以个人名义提起公益诉讼的做法，则显得有些谨慎和不足。

（一）“法律规定的机关、有关组织”的范围

1.对于“法律规定的机关”。目前唯一明确的法定原告主体就是海洋环境监督管理部门。对于其他机关的原告资格，只能从污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为相对应的管辖部门来界定。而对于“有关机关”的表述也比较含糊。环境行政机关可以以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或者国家环境资源权益的行为提起环境民事公益诉讼。②此外，环境行政机关在技术、信息方面具有充分救济环境公益的有利条件，具备良好的专业素质、先进的环境监测设备，所以环境行政机关也应当被赋予提起环境民事公益诉讼的权利。

2.对于“有关组织”。在一定的程度上，社会公益团体如消费者协会、环保组织相较于单个的公民在提起环境公益诉讼的时候更具优势。尤其是以环境保护为宗旨、不以盈利为目的环保组织更是积极关注环境问题，也可以解决单个的公民诉讼中可能出现的诸如不具备专业的知识与技术、信息渠道不畅通、影响力不大、诉讼费用过重等问题，更重要的是，可以与实力强大的公司或企业形成法律上的对抗与制衡。2009年7月29日，全国首例以民间组织身份提起的环境公益诉讼―――中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局收回“国有土地使用权出让合同案”在贵州省清镇市人民法院获得立案，这意味着环保团体作为环境公益诉讼的原告身份已从理论走向实践。在对待公益团体提起环境公益诉讼的原告资格确认的问题上，应当借鉴国外法律规定，凡环保组织或其他团体、其他集团中的某一成员受到或可能受到污染或生态破坏之害，该团体或集团及其中的其他人都具有了提起团体诉讼的资格，他们都可作为原告出庭。③这样一来便可以促进环保等民间公益组织作为合法的主体平等而积极地参与环境民事公益诉讼。

（二）检察机关能否取得环境公益诉讼的原告资格

检察机关是我国宪法法律明确规定的法律监督机关，以维护国家利益和社会公共利益为职责，但是对于检察机关能否取得环境公益诉讼的原告资格是一个颇有争议的问题。检察机关可以取得环境公益诉讼的原告资格，检察机关是最适合代表社会利益和公众利益的国家机关，环境污染和破坏行为所带来的危害，直接损害的是不特定多数人的环境公共利益，此时赋予检察机关在环境公益诉讼中提讼的权利，符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点。从我国的司法实践上来看，早有一些地方的检察机关对于提起环境公益诉讼做了有益的尝试，例如，早在2003年，山东省乐陵市检察机关就对非法炼油污染环境提起了民事诉讼，近些年的还有2008年的广州市海珠区检察院诉新中兴洗水厂环境污染案，2009年的广州市番禺区检察院诉东泰皮革染整厂案。因此，从理论上到实践上，“检察机关代表国家或公众就成为必然的选择”。④但检察机关之于环境公益诉讼，并不等同于公民之于普通民事诉讼，为防止检察机关滥用诉权、恶意诉讼，从而侵犯被告合法权益，一旦检察机关提起了环境公益诉讼，就不得随意处分诉讼权利，比如不得随意撤诉，撤诉须经法院批准，否则就应该承担相应的国家赔偿责任。

（三）不应剥夺公民个人的原告主体资格

在民事诉讼法修改之前广大专家学者就一直呼吁必须扩大环境公益诉讼的原告主体范围，要赋予更多的个人和组织拥有提讼的权利。但新修改的民事诉讼法并没有赋予个人以提起公益诉讼的权利，也有一些学者指出，若公民成为公益诉讼的主体有可能引起“滥诉”的发生。但比较国外的立法，公民个人也是环境公益诉讼原告资格范围的一个不可或缺的部分。比如美国的《清洁空气法》其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起环境公益诉讼，在此之后陆续制定的关于环境保护的法律如《清洁水法》、《噪声控制法》中也都制定了公民诉讼的条款，印度也在S.P.Gupta v. Union of India案中明确规定“即使没有专门损害，任何公民都有权提起环境公益诉讼”。⑤德国法律虽然只赋予与环境侵权案件有直接经济利益的公民以提起环境公益诉讼的权利，但只要证明自己与此案件有直接联系仍可以参加诉讼。而我国的立法这一规定则是完全将公民个人排除在外。基于环境问题具有的特殊性，赋予公民个人原告主体资格，有利于调动公民参与环境保护、监督和推动政府开展行动的热情，而不能被动地完全依赖于政府的行政。因此，只要是自然人，不论是直接受害人还是可能受到不利影响的社会一般公众，不论其是否出于私利，只要其结果客观上有利于对环境的保护、对受害人的补偿、对环境侵害者的惩罚，都应当被认定为适格原告，都享有进行环境民事公益诉讼的权利。

四、结论

对公共利益的尊重、对环境的重视和保护能够体现一个国家的社会文明和法治文明，而环境公益诉讼正是保护环境和社会公共利益的一个有效途径。新修改的民事诉讼法将环境公益诉讼从立法层面上给予了肯定，结束了我国环境公益诉讼缺乏合法性的局面，并且确定了法律规定的机关和有关组织可以作为原告对污染环境和侵害社会公共利益的行为提讼，但遗憾的是并未将公民个人纳入环境公益诉讼的原告范围。而环境公益诉讼原告主体资格的进一步扩展，已经成为世界各国环境立法的普遍趋势，对于更好地保护环境具有十分重要的意义。而对我国特殊的国情来说，环境公益诉讼是一个新的课题，原告主体资格制度的构建也不是一朝一夕就能完成的，还需要更加深入细致地研究和创新。

注释：

①李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示――关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考[J].中国人民大学学报，2003（2）.

②张旭东.环境公益诉讼法律制度研究――以环境民事公益诉讼为中心[J].齐齐哈尔大学学报，2007（2）.

③黄霞，常纪文.环境法学[M].机械工业出版社，2003：276.

④齐树洁，林建文.环境纠纷解决机制研究（第2辑）[M].厦门：厦门大学出版社，2005：234.

⑤Schrepfer，Susan R.Establishing Administrative“Standing”：The Sierra Club and the Forest Service.1897-1956[J].The Pacific Historical Review，1989（1）.

参考文献：

[1]周.罗马法原理（下册）[M].商务印书馆，1996.

[2]叶俊荣.环境政策与法律[M].中国政法大学出版社，2003.

[3]蔡守秋.环境资源法学教程[M].武汉大学出版社，2000.

[4]韩志红，阮大强.新型诉讼――经济公益诉讼的理论与实践[M].法律出版社.1999.

[5]王曦.国际环境法（第二版）[M].法律出版社，2004.