论劳动教养的决定权

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一、问题的提出

2012年“上访妈妈唐慧事件”、“重庆村官任建宇事件”再一次将劳动教养存废的讨论推到了舆论的风口浪尖。从法学界的的讨论看，劳动教养制度存在的问题是多方面的，做出改变势在必行，但是彻底废除还是进行改良，争议很大。2012年10月9日我国了《中国的司法改革》白皮书，全面客观地介绍了司法改革的基本情况和主要成就，该白皮书中没有关于劳动教养的内容，但中央司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟在该白皮书的新闻会上表示，“劳教制度的一些规定和认定程序也存在问题。改革劳动教养制度已经形成社会共识”。

上述案件在舆论广泛关注后，相关人员的劳动教养决定都被撤销。需要反思的是，为什么劳动教养的决定经不住社会舆论的质疑？为什么经不住社会舆论质疑的劳动教养决定能够做出呢？我们认为，劳动教养制度存在的最大的问题是劳动教养的决定权问题。

二、劳动教养决定权的历史和现状

从劳动教养最早的规定看，国务院从未将劳动教养的决定权赋予单独一个部门。1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）第五条规定“劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同负责领导和管理。”1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》（以下简称《补充规定》）第一条规定，“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作。”可见，无论是《决定》还是《补充规定》都未将劳动教养的决定权单独交给公安机关，而是集体决定、集体负责。

但在实践中，公安机关实际掌握着劳动教养的决定权。2002年公安部颁布了《公安机关办理劳动教养案件规定》，更明确的宣示，劳动教养的决定权在公安机关。该规定第二条规定“各省、自治区、直辖市公安厅（局）、新疆生产建设兵团公安局和地、地级市、州、盟公安局（处）设立劳动教养审批委员会，作为同级劳动教养管理委员会的审批机构，依照有关法律、行政法规和本规定审批劳动教养案件，并以劳动教养管理委员会的名义作出是否劳动教养的决定。劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担。”

三、劳动教养决定权归于公安机关的原因分析

根据国务院的规定，劳动教养的决定权并不在公安机关，为什么实践中劳动教养的决定权是归于公安机关呢？

首先，劳动教养管理委员会并没有自己独立的组织和人员。例如天津市人民政府办公厅于2008年10月16日公布了天津市劳动教养管理委员会新成员共11人的名单。其中主任为副市长，副主任两名分别是市公安局局长和市劳教局局长，委员分别来自于市公安局、市劳教局、市劳动保障局、市民政局，下设办公室，办公室由其中一名来自劳教局的委员兼任。上述11人中没有一人是劳动教养管理委员会专职人员。劳动教养的认定需要具有法学专业知识，经过专门法律职业能力训练的人才能担当。而缺乏上述的人才，则不能运行。从现行劳动教养管理委员会的人员的职务看，劳动教养管理委员会更像是联络、协调机构，而不具备审查和决定劳动教养的专业能力。没有独立的组织和人员，则更谈不上是持续的成梯队的人才培养和训练。

其次，劳动教养管理委员会没有专项审批经费。财政部《对公安部意见的函》（1992年10月9日）中称，“经向司法部了解，一九八三年劳动教养机构划归司法行政部门时，劳教审批机构的业务经费并未划转，劳教审批机构一直设在公安部门，其审批经费也一直在公安业务经费中开支。”可见，劳动教养的审批机构一直依靠公安机关的经费运转。

劳动教养的决定权归于公安机关一家，虽然不能排除还有特定的历史条件，但劳动教养管理委员会自己没有独立的组织和人员，没有独立的审批经费，显然是一个非常重要的因素。

四、关于劳动教养决定权的新构想

关于劳动教养决定权，基本有以下四种观点：第一种观点，劳动教养与上位法冲突，劳动教养甚至比很多刑罚限制人身自由的时间更长，劳动教养与现行法律体系不均衡，应完全废除劳动教养。第二种观点，劳动教养对维护我国社会秩序起了重要作用，劳动教养的决定权继续由公安机关行使，但需要对其决定重新和进行一定程度的改革。第三种观点，劳动教养应当参照国外的保安处分在刑法中设定专门的轻罪，由人民法院决定。第四种观点，成立新的行政机关，专门负责劳动教养的审批，行使劳动教养的决定权。

第一种观点对法律的理解过于形式和刻板。法律是服务于经济社会发展的，但法律与现行的法律存在冲突时并能一废了之。劳动教养在我国建国后巩固政权、改变人们的精神面貌、维护社会秩序发挥了重要作用，与国外也有保安处分、行为矫正等规定发挥着类似的作用，废除劳动教养知道容易形成权力真空，对社会发展和稳定不利。

第二种观点虽然主张对劳动教养进行改革，但认为仍应由公安机关行使劳动教养决定权，未看到现行劳动教养存在诸多问题的核心。在我国劳动教养制度的权力配置中，公安机关身兼调查、审核、决定三种角色于一身，程序的不透明往往引来舆论的种种猜想，也致使其决定禁不住舆论的巨大压力。

第三种观点会使我国的刑法中罪名数量增加，很多过去不是犯罪的行为会构成犯罪，犯罪的人数也会大幅增加，实际上加重了法律责任。这不符合刑法谦抑性原则。

我们同意第四种观点。从现有的法律框架看，劳动教养是一种行政行为。尽管劳动教养的法律性质的行政处罚、行政强制还是行为矫正法，现在都没有占形成的通说。但对劳动教养定义为一种行政行为，是政府行使行政权的一种体现应当没有争议。但鉴于劳动教养的期限要远远超过行政处罚法规定的行政拘留，刑法规定的拘役、管制，甚至期限还会高于部分有期徒刑，因此，其权力过大对普通公民的影响过重，必须进行适当分权，由侦查该案件的公安机关以外的其他行政机关行为。

现在还有一种观点是由司法行政机关来行使劳动教养决定权。这也是不符合分权原则的。司法行政机关负责监狱及劳动教养场所的监管，如果一个机关既负责劳动教养的决定权又负责劳动教养的监管，则又会导致司法行政机关的权力过于集中。

我们期待需要整理现有的法律体系，成立一个新的独立的行政机关来行使劳动教养的决定权。这个新的独立的行政机关应当有独立的组织和人员，应当由国家财政提供装备、物质和财力保障，有公正、透明的运行程序。并以决定权为核心建立对案件调查权的审核，并提供有效的救济途径，以权力制衡权力，赋予劳动教养制度新的生命力。

（作者通讯地址：天津市河北区人民检察院，天津 河北区 300142）