我国政府采购法律问题研究

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摘要：政府采购相关法律制度建设是一个任重道远的工作，我国初步建立的政府采购法律制度在当前的大背景下存在什么样的问题，要做出何种相应的调整，如何借鉴现有的国际规则和惯例，对这些问题的解答对我国今后发展有着重要的现实意义。

关键词：中国；政府采购；法律

中图分类号:F810.45 文献标识码:A

一、引言

政府采购，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常活动或为公众提供公共服务的需要，以法定的方法和程序，获取物、工程和服务的行为。在我国政府采购工作转向全面推行的过程中，为使政府采购工作进一步规范化，有关政府采购的一些法律问题确实有必要进行深入地探讨。

二、我国政府采购的发展现状以及存在的法律问题分析

我国的政府采购试点开始于1995年，后来逐年加大试点范围，到2000年已在全国铺开，目前全国29个省市区各级政府都已建立形成了政府采购制度。我国政府采购规模范围逐年激增，且增长潜力巨大。目前，政府采购的范围己经由单纯的货物类扩大到工程类和服务类，采购领域涉及政府办公用品、车辆、重大国家投资工程以及外国贷款建设项目等方面，各地普遍设立了政府采购机构，政府采购制度框架初步确立，政府采购的运营效率也在不断提升，各地政府采购部门相继建立了市场调查和信息处理系统、招标投标和专家评审系统，政府采购活动正逐步走上依法高效采购的道路。

日前，我国己经初步具备了进行大规模的政府采购的条件，未来中国采购的发展前景广阔。不容忽视的是，由于我国目前有关法律制度不完善，我国的政府采购运作在现阶段还存在不少问题：

（1）规模采购伴随着大规模的低效益浪费。据有关统计，我国的政府采购总额每年为国内生产总值的5%-10%。与此大规模的采购不相协调的是我国政府采购资金的低效益使用。由于制度安排不合理，资金使用缺乏有效监督机制，出现了大量盲目采购、重复采购、低质高价采购，严重背离了政府采购的基本原则。

（2）腐败现象严重，开放性不强，地方保护主义盛行。由于缺乏合理的竞争机制与必要的法制监督，政府采购过程的透明度极差，暗箱操作大行其道，尤其是重大工程项目的采购情况堪忧。

（3）政府采购活动作为政府的一种公共财政管理配置方式，是政府进行宏观调控的重要手段，而我国政府采购比较分散，重审批轻管理，大大削弱了政府宏观调控职能的发挥。

目前，我国的政府采购法律体系的框架主要是由《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购管理暂行办法》及各地方政府据此做出的地方性法规和《中华人民共和国招标投标法》搭成的，《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》等法律为政府采购制度提供了相应的后勤保障。由于我国政府采购开展时间较短，实践与立法经验不足，政府采购法律制度虽然有所发展，但远未达到健全完善的地步，具体表现在：

首先，作为我国政府采购法律制度龙头法的《政府采购法》在现阶段的经济与社会形势下仍然存在诸多不完善之处，地方及部门立法不规范，缺乏协调性与科学性，影响了法律法规的实施效果。另外，还存在法律适用范围较窄，条文本身在公共政策、信息等环节因过于抽象而缺乏操作性等缺陷。

其次，加入WTO对中国法治进程也有很大的影响，WTO法律规则规定：“每个成员方应保证它的法律、法规与行政程序符合WTO各协议规定的义务。”按大多数WTO成员的做法，在本国内不直接适用WTO规则，而是将之融入本国国内法制。因此，加入WTO为中国法律体系的丰富和完善提供了极其有利的契机。加入WTO为中国立法提供了重要的国际平台。在立法过程中，我们必须改变过去闭门造车型的立法模式，转向开放借鉴型立法，注重立法的实际社会经济效益，注重充分借鉴国外立法经验的法律移植，并以此为契机推进法律制度创新，为经济发展和社会进步注入可持续性的法制推动力。在这一过程中，WTO的基本法律原则应该成为中国立法的国际标准，因为WTO的基本原则即是多边贸易体制的基本原则，它既是建构WTO协议的基石同时也是实现全球经济一体化的法律指南。

第三，作为我国政府采购法律制度重要组成部分的政府采购监督法律机制、政府采购质疑与投诉法律制度等与国外相关法律制度相比，仍然存在违背国际政府采购通行法律规范，法律程序设计既不具体也不合理，法律实施效果难如人意，缺乏特色型与外向型法律体制创新等不足。中央、地方及各部门颁布的法规往往自成一套，缺乏一套统一科学的制度设计方案。

第四，我国政府采购立法线条过于粗糙，条文规定过于原则、简单，缺乏相关的实施细则与配套性法律法规，导致法律规范操作性不强。应该认识到，一系列相关配套法律规章制度的制定、实施，也正是政府采购法律制度完善的过程。我国目前己就政府采购法律的基本框架、基本原则、主要内容和运作方式做出了规定，但诸多原则性规定尚欠具体化，缺乏实施细则及相关配套性法律法规的协调配合。

三、 我国政府采购法律完善的对策建议

我国政府在政府采购市场上的基本原则，应当是合理利用国际协议中的有利条款，利用国内政府采购提高和培养本国企业的经济竞争力，制定竞争性立法鼓励国内供应商积极参与国际竞争。

（1）正确认识政府采购及相关协议，适当保护本国政府采购市场，发展本国经济，培植本国企业。我国应当对目前与我国有关的政府采购的国际协议进行分析，并明确我国在各个协议中所承担的义务和享有的权利，分析研究各国对待政府采购市场开放的态度和采取的对策，尽快制定中国的政府采购市场开放策略。我们应当把重点放在对协议条款的研究和对国内政府采购中实际问题的整理和归纳上，利用政府采购市场开放之前的有利时机加强对国内企业的培养，一方面要加强对有关政府采购的国际协议的宣传和教育，培养一批对政府采购熟悉的法律人才，同时要对企业进行宣传教育，使企业界对政府采购有一个正确的认识，鼓励他们积极参加国际投标。另一方面要不惜牺牲暂时的经济利益来培养国内的重要企业，主要是一些薄弱但是对于国民经济又十分重要的产业和高新技术产业，对于这些企业应当在政策上给予倾斜，重点扶植一些可以和外国同类供应商相抗衡的企业。[4]

（2）建立有效运作的政府采购管理体制。国际经验表明，加强对政府采购的管理，需要在财政部门内明确一个主管机构，其主要职能是编制采购预算、制定采购法规，对采购事务进行协调管理、采购统计、采购分析与评估，必要时还可直接进行采购等。此外，还应制定政府采购实施规则，确定政府采购因素，控制采购资金总量，建立政府采购的记帐中心。中央一般要设立政府采购的实施中心和监督中心，各省、市、自治区、县也应设立相关的管理机构和实施机构，并在各级机构之间建立必要联系，形成全国的政府采购管理机构体系和网络。

（3）改革现行预算管理与会计核算制度。政府采购制度的实行需要对现行的预算管理制度、预算会计制度，国库管理制度及操作方法进行改革，以便做好制度的衔接、配套工作，为实行政府采购制度打下制度基础。首先，必须单独编发政府采购支出预算；其次，要单独设立政府采购支出账户，对政府采购支出单独核算；再次，需要修改现行的国库拨款体系，允许财政部门依法办理直接拨款。

（4）建立政府采购的救济制度。为了保证政府采购制度的有效实施，我们急待借鉴国外先进经验，明确、统一规定政府采购争议的救济途径、主管机关、救济时效、主管机关在处理政府采购争议方面的分工、权限、方式以及具体的程序等方面的制度。其中，供应商申诉制度是重中之重，应确保申诉受理机构的独立性和公正性，建立独立的政府采购申诉受理机构，使管理机构与申诉受理机构相分离，彼此之间形成一种制约机制。只有这样才能在促进公共利益的同时，使供应商的合法利益也得到正当有力的保障，促进双方利益的平衡，全面实现我国政府采购制度目标。

作者单位:郑州航空工业管理学院法律系

参考文献：

[1]曹富国，何景成.政府采购管理规范与实务[M].北京企业管理出版社，1998：95-98.

[2]国家发展计划委员会政策法规司. 招标投标政府采购理论与实务[M]. 北京:中国检察出版社,1999：34.

[3]张弘力.加快推行政府采购制度[J].预算管理与会计.1999,（6）：35-37.

[4]朱建元.《政府采购协议》与我国的政府采购工作思路[J].宏观经济管理，1998，(5):53-54.