水产品的流通及市场监管相关政策分析

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摘要：水产品的产品流通和市场监管中沿用了水产品、食品及农产品的相关政策，涉及流通基础设施、质量安全、流通和交易行为以及信息管理等多个方面，文章通过梳理上述政策内容的同时可以发现我国对于水产品方面的监管还存在一系列不完善之处，需要在回顾总结和借鉴国外经验基础上继续完善，营造有利于该产业发展的政策环境。

关键词：水产品；流通；市场；监管

作为一个水产品生产、消费和出口大国，建立完善的水产品流通和市场监管政策体系，对于促进我国水产品流通、提高水产品质量安全水平、优化产业结构和促进渔业现代化进程有着十分重要的作用。

一、 水产品相关的流通和市场监管政策回顾

水产品的流通和监管必然涉及食品领域和农产品领域，因此，对相关政策的回顾也包括了食品、农产品等相关的政策发展。

1. 国内食品流通及市场监管政策发展历程。我国食品流通及市场监管政策经历了如下发展历程：上世纪50年代，政府监管的重点在生产环节，在流通领域及市场监管方面相对薄弱，监管活动依赖于卫生部的食品方面的一些单项规章和标准。改革开放后人们对食品安全逐渐重视，我国在1982 年了《食品卫生法（试行）》，1991年实施《产品质量认证管理条例》。1995 年《食品卫生法》正式实施，涉及食品生产、加工、流通、销售过程的食品卫生监管，依据此法，在流通和市场监管领域又颁布了《查处食品标签违法行为规定》、《散装食品卫生管理规范》等一系列规范性文件。2009年又颁发实施了《食品安全法》。2004年国家工商行政管理总局了《流通领域商品质量监测办法》，首次针对流通领域商品质量进行管理规定。此后，流通领域的相关法律法规也不断出台，2007年了《流通领域食品安全管理办法》；2007年了《食品召回管理规定》；为了规范食品流通许可行为，加强管理，2009年又了《食品流通许可证管理办法》、颁布了《食品标识管理规定》（与1995年查处标签相对应）。一系列法律法规使得流通政策监管更健全，措施更完备。

2. 国内农产品流通及市场监管政策发展历程。在农产品流通体制演变的过程中，国家根据市场情况，不断加强了对农产品的市场监管，形成以质量安全和价格调控为主要目标的监管体系，先后颁布了《农业法》、《农产品质量安全法》、《畜牧法》、《食品安全法》、《无公害农产品管理办法》、《农产品产地安全管理办法》、《农产品包装和标识管理办法》、《农产品地理标志管理办法》、《绿色食品标志管理办法》等法律法规。

3. 水产品的相关政策。我国的水产品市场开放后，国家在促进水产品生产方面采取了扶植生产、依法治渔和科技兴渔等政策。为了帮助产销衔接，为消费者提供安全健康的产品，对于水产品的生产流通也进行相应的管理和监督，其政策包括了与流通相关的法律、法规、规划、计划、对策和政府对流通行为的直接干预等。同时，为了实现公共政策目标，政府依法对从事该产业的相关微观经济主体的市场行为进行监督和管理。

在整个水产品政策演进过程中，相关流通和市场监管政策的推出起到了关键作用。1985年中国取消水产品统购统销，1988年国家倡导的“菜篮子工程”成为我国水产品流通渠道建立的重要指导（叶勇，2001）。1992年国家着手实施渔业经济体制改革，放开水产品经营，实行完全市场经济调节方式，1996年下发了《关于进一步加快渔业发展的意见》，指出我国渔业发展的方针为：“加速发展养殖，养护和合理利用近海资源，积极扩大远洋渔业，狠抓加工流通，强化法制管理”。1996年，农业部和国家工商行政管理局联合下发了《水产品批发市场管理办法》，水产品流通的经营主体形成国有企业、集体合作制模式、私营个体商业共同参与竞争的多元化格局。

近年来我国颁布的跟水产品流通与市场监管相关的法律法规和部门规章主要有《农业法》、《渔业法》、《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《商标法》、《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等法律；以及《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号）、《进出口水产品检验检疫监督管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令第135号）、《水产养殖质量安全管理规定》（农业部令第31号）、《水产苗种管理办法》（农业部令第46号）、《兽药典（2010年版）》及《兽药使用指南》（农业部公告第1521号）、《关于的公告》（农业部公告第193号）、《兽药管理条例》（国务院令第404号）、《饲料和饲料添加剂管理条例》（国务院令第327号）、《农业部农产品质量安全中心关于进一步规范无公害农产品认证申请工作的通知》（农质安发[2013]9号）、《商务部关于加快推进鲜活农产品流通创新的指导意见》（2012）、《农业部关于贯彻落实的通知》（农市发[2012]1号）、《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》（国发[2012]39号）、《中华全国供销合作总社关于加强供销合作社鲜活农产品流通工作的指导意见》（供销经字〔2012〕18号）、《商务部市场体系建设司关于做好农产品流通企业和批发市场基本情况统计工作的通知》（2012）、《国家工商行政管理总局关于进一步加强农产品等市场监管工作的意见》（工商市字[2011]109号）、《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（（2011）59号）、《商务部关于“十二五”期间加快肉类蔬菜流通追溯体系建设的指导意见》（2011）、《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》（〔2011〕38号）、《农业部关于全面推进水产健康养殖加强水产品质量安全监管的意见》（农渔发[2009]5号）、《商务部、财政部关于加快农产品流通网络建设推进“双百市场工程”的通知》（商建发[2009]277号）、《国家工商行政管理总局关于进一步加强农村市场监管维护农村市场秩序的通知》（2008）、《国家工商行政管理总局关于进一步加强市场监管规范商品流通秩序的通知》（工商明电[2008]19号）、《国家工商行政管理总局关于进一步加强鲜活农产品市场监管维护市场交易秩序的紧急通知》（工商明电[2008]6号）、《国务院关于加强产品质量和食品安全工作的通知》（国发[2007]23号）、《农业部办公厅关于开展水产品质量安全专项执法行动的通知》（农办渔[2006]44号）、《农业部关于加强水产养殖用药监督管理的紧急通知》（2006）、《交通部关于开展全国鲜活农产品流通“绿色通道”、示范通道建设工作的通知》（交公路发[2005]407号）、《交通部、公安部、农业部等关于印发全国高效率鲜活农产品流通"绿色通道"建设实施方案的通知》（交公路发[2005]20号）、《国家工商行政管理局关于在市场监管工作中推行市场巡查制的通知》（工商市字[1998]第64号）等相关的行政法规和部门规章，颁布了超过200项水产品质量安全方面的国家和行业标准。

二、 当前水产品流通及市场政策的监管重点及存在问题

我国水产品流通和市场监管涉及的监管部门包括了农业行政、质量监督、卫生行政、工商行政管理、食品药品监督管理等部门，各区域范围内主要由县级以上人民政府相关部门特别是渔业行政主管部门连同其他部门负责本区域内的渔业或水产品方面的监管工作。在这些机构的负责下，目前水产品的流通与市场监管政策主要集中在流通基础设施建设、水产品的质量安全管理、流通和交易行为监管和信息管理等方面。此外，有关部门还提供一系列的支持和培育工作，例如支持创建合作经济组织，支持人才培养和科研工作等。

尽管我国水产业已经得到很大的发展，但还存在销售渠道比较有限、流通距离较长等问题，为流通和市场监管带来一定的困难；同时，水产品多为鲜活或冰鲜销售，对于流通的要求比较高，流通环节的监管工作也更为重要。从以上特点和现状出发，当前水产品的流通和市场监管存在以下几个较为突出的问题。

（1）相关法律法规还不够完善，执行力度有待加强。很多法规制定的时间较早，尽管几经修改，随着时间推移，产业发展和科技进步，一些条款有待于进一步的完善和修订，还有一些逐步显现的问题需要配套法律法规予以规范和解决，特别是一些标准急需完善。

（2）分段监管结束后，监管体制机制仍需完善。多年来，我国对于水产品监管工作由农业、卫生、食监、工商、质检及环境等部门共同参与，不仅在行动上存在部门间重复行动或无法协调的情况，甚至在参照标准上也存在不统一的现象，对规范流通和市场行为造成一定的影响。2013年国家食品药品监督管理总局组建成立，有望结束多方监管的不统一、不协调问题，但各级政府相应的体制机制仍需完善。

（3）流通现代化程度不够。尽管我国的水产品市场体系已基本建立，并初步实现了计算机联网，但与日本等发达国家相比还有很大差距。很多中小型批发和零售市场的管理和设施较差，使得质量监管和信息管理存在一定困难。除市场主体建设未完全外，与之相配套的冷藏、冷冻、运输、加油等附属设施也存在局限，信息处理系统不完备，现代化程度还较低。

（4）流通和市场监管层面均存在信息管理不到位的现象，产品可追溯体系有待建立。我国尚未建立一套完全公开、透明的水产品信息披露机制，信息资源总量的不足，信息渠道落后，公众缺乏了解和获取相关信息的权威途径和渠道，信息质量不高。

三、 完善水产品流通和市场监管政策的建议

当前我国水产品流通和监管工作正向规范化、制度化迈进，有关部门要巩固既有的工作基础和成效，同时可以借鉴国外或国内一些地区的经验，进一步加强监管，营造有利于水产业发展的政策环境。通过回顾我国的相关政策和借鉴国外的经验，未来的水产品流通和市场监管可以在以下方面做出努力。

（1）借鉴国外经验，加速水产品流通和监管体制改革。纵观世界各国，日本在水产品行业管理、质量安全管理方面，不但重视程度较高，其完善的法律法规、标准体系和监督管理体制值得我国参考。日本是水产品的消费大国，其流通和市场体系也相对健全。除多种流通渠道外，日本的农业协会是非常关键的组织，其业务包括生产指导、组织流通、信用服务和开展互助共济几个方面，对水产品流通和交易起到重要的促进作用。日本还制定了完善的水产品流通及市场监管法律法规，如《食品卫生法》、《HACCP（危害分析重要管理点）》、《PL法（生产物责任法）》等法律，覆盖了产供销全部环节（叶勇等，2011）。作为另一个农业大国，澳大利亚的农副产品也较多的依赖批发商进行交易，早期政府对批发市场采取了直接投资和管理，大型批发市场对澳大利亚农产品的高效流通发挥了重要作用。20世纪，澳大利亚政府对于重要农产品的流通和进出口采取了集中管理和专营政策，设立了专门机构；2001年，澳大利亚成立了非盈利性的羊毛发展公司，旗下的国际羊毛局提品质量认证。澳大利亚通过非盈利组织、参与农产品收购的经纪公司和各种行业协会，建立起高度发达的市场中介组织，促进了市场的有序发展。

（2）加强政策宣传，提高各地从业人员和监管人员的思想认识。首先需要加强从业人员对于法律法规的重视程度，使其配合有关部门的监管。其次，将已经的各种政策法规的主要精神传达到从业人员，让养殖户、流通环节的企业及市场交易主体充分了解有关制度内容。再次，对于监管执法人员，需强化其对于法律法规的了解和执行能力。

（3）继续完善相关法律法规和标准，建立统一协调的监管机制，加强政策监管力度。在对水产品的监管中，首先应结合我国实际，针对产业链上各个环节制定完善的法律、法规及相关实施细则，为水产品监管提供法律支撑；其次，加快建立完善的水产标准体系，提高检测队伍的素质，全面提升我国水产品检验检测能力和水平，实现水产品按标上市、按标流通；同时需保证不同部门之间政策规章的统一性、协调性，规范其权责范围，避免各自为政的问题，最终形成相互衔接、运转高效的水产品流通和市场监管格局。

此外，由于很多监管问题（特别是质量安全问题）涉及多个部门共同参与，同时也牵扯多方的利益，需要相关部门共同探索建立联动机制，对整个产业链进行依法监管。2012年，广东省海洋与渔业局与省工商行政管理局签订了《关于流通环节水产品质量安全监管合作框架协议》，协议主要涉及六个方面的内容：建立合作机制、信息共享、联合执法、检测资源共享、市场准入管理等，正是对联动机制的推进，各有关部门如能做出类似的探索，势必对水产品实现更完善的监管，促进产品流通的有序发展。

（4）完善基础设施建设，优化资源配置，指导流通和交易模式的更新。除了合理规划相关基础设施之外，有关部门还需优化金融、技术、人才等各类资源的配置，建设现代化的流通渠道和倡导多元化的流通主体，推动流通业结构调整和模式更新。例如，通过扶持和培育区域性乃至全国性的大型批发市场，不但能够更好的实现其产品集散和交易功能，同时提升其作为信息交流中心的服务功能和引领作用；另外，培育生产、零售、物流领域的龙头企业，构建以龙头生产企业、水产合作组织、物流企业和连锁超市为主体的新型产品流通模式，不但有助于缩减流通环节、提高效率，更有助于流通中的监管和质量追溯。其中，现代化的物流业和超市零售方式利于降低水产品的损耗，促进销售。近年来我国已经陆续开展了一系列的培育和扶持工作。2009年国务院《物流业调整和振兴规划》，高度重视水产品冷链物流，并明确提出：“完善鲜活农产品储藏、加工、运输和配送等冷链物流设施，提高鲜活农产品冷藏运输比例”。2010年国家发改委印发了《农产品冷链物流发展规划》，提出到2015年，建成一批运转高效、规模化、现代化的跨区域冷链物流配送中心。

此外，有关部门可以借鉴国外拍卖制的水产品批发交易方式和其他产品的交易经验，建立适合我国国情的水产品交易模式。

（5）规范信息管理、建立健全水产品信息网络和质量追溯系统。随着信息技术、条形码技术等现代科技的发展，水产品流通中的信息化水平必将逐步提高。除在现有基础上加强生产流通环节的信息采集、归纳和披露之外，我国还应逐步建立和完善现代化的水产品质量信息系统、供求信息网络和物流信息平台，以及时高效的实现产品质量追溯、帮助养殖户把握市场信息、提高流通效率、促进产销衔接，促进产品销售。

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重点项目：农业部“现代农业产业技术体系专项资金项目”（项目号：CARS-50-11）。

作者简介：杨正勇，上海海洋大学经济管理学院教授、博士生导师，复旦大学资源与环境经济学博士；杜卓君，上海海洋大学经济管理学院讲师，南京大学管理学博士；韩振芳，上海海洋大学党委组织（统战）部副部长，上海海洋大学经济管理学院博士生。

收稿日期：2014-05-08。