社会管理不等同于政府应急管理

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时下,社会管理创新成为热词,但很多时候,社会管理被理解为政府对社会事务的管理,因此,社会管理创新也通常被理解为政府管理的强化和管理手段的完善。现在很多地方把社会管理等同于政府应急管理,一提社会管理创新,就要求增加政府管控投入,提高政府防范意识和防范能力。于是,预警监测、防范布控、封锁管制成为管理创新的应对之策。在笔者看来,这是对社会管理的片面化理解,这些举措也只能收一时之效。要谋求社会长治久安,还需回归社会管理之本意。

社会管理实际上包含两个方面:一是政府对社会公共事务(尤其是全局性的公共事务)的管理,通常表现为政府管控与协调;二是社会对社会公共事务(尤其是基层性的公共事务)的自我管理,通常被界定为社会自治。在社会管理过程中,政府管理与社会自治相辅相成,共同构成了社会治理的一体两面。政府管理是政府凭借法律、政策和行动对社会实施有效控制,属于政府行为;而社会自治是公民通过社区、合作社、社会组织等形式有组织地对基层公共事务实施自我管理,属于社会行为(非政府行为)。片面强调政府对社会的管理而忽视社会自治,会造成公权力的过度扩张,损害公民基本的民主自由权利。同样,片面强调社会自治而忽视政府管理,也会造成社会族群利益之间缺乏公共协调,而使社会陷入长期的矛盾冲突之中,最终影响社会秩序稳定。

从理论上讲,在一个得到有效治理(善治)的社会,政府与社会应该各有自己的活动范围和领域,彼此各守本分,分工协作。一般而言,政府应该主要站在共同体的立场上,对涉及全局性、长远性公共利益的公共事务实施必要的管控与协调,而把那些涉及地域性、群体性、基层性的公共事务留给社会自治,让公民通过社区、合作社、民间组织、企业等多种自治组织方式实施自我管理。就中国以往的情况而言,国家公权力过多地挤占社会自治的空间,政府管理几乎包揽了公民生活的全部领域,不分大事小情。这样做的后果是:第一,政府因为能力有限,不可能做好所有的事情,很容易引火烧身,使自己成为社会发泄不满的对象;第二,政府管制过多,经常替民做主,结果侵害公民自由民利;第三,政府权力过大,给那些掌握权力而又经不住利益诱惑、不能恪守本分的官员直接侵害公民权益提供机会,最终损害政府形象。

国政似家政,治国如治家。人们常把“全能主义”管理下政府扮演的角色比成“家长”,“家长”治理有方当然不错,但若“家长”观念老化,头脑僵化,决策失误,经常给自己的子女和家庭造成损失,作为子女会作何反应?如果“家长”大事小事都独断专行,要求子女无条件服从,根本不给子女应有的自主决断权利,就连表达不满也不被允许,作为子女会作何反应?如果“家长”品行不端,好吃懒做,终日专断指令,遇到好处还要先占先得,或者,偏三向四,袒护一方,作为子女会作何反应?

家庭是以血缘关系为纽带的组织,家长是无可选择的先天安排。在家庭生活中,子女对家长的种种不满,要么忍受,要么分家,要么离家出走。但是,政府是人为的社会共同体组织,其构成具有很大的选择性,这决定了家庭与国家的最大不同。在现代国家,政府与公民的关系是与委托的契约关系。现代政治理论提供的大量论证认为,民主是控制政府更迭成本的最好办法。此外,政府放弃“家长”包办心态,通过允许和鼓励社会自治来改善管理绩效,实现社会善治,也是防范和化解社会抗议的良策。如此看来,建立政府与社会、政府管理与社会自治的良性互动和分工协作,才是社会管理创新之道。

(作者系北京大学政府管理学院教授、北京大学政治发展与政府管理研究所研究员)

原载于《同舟共进》2012年第10期,转载请注明出处