法学视角下我国行政决策模式之转型

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[摘 要]行政决策分为传统的行政自主决策模式与现代的公众参与决策模式。我国正在经历由传统模式向现代模式的转变过程，但总体上行政主体控制决策权的格局尚未改变，公众参与的象征意义远大于实质意义。决策模式转型意味着通过对传统模式的反思和重构，形成政府与公众之间真正的“伙伴关系”，实现有序基础上的有效参与。基本路径是依靠对行政决策全过程的制度控制与公众参与权利的充分保障而予以“分进合击”。

[关键词]行政决策；公众参与；有序性；有效性

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2012）04-0078-06

无论何种政体与何种时代，只要有政府就离不开行政决策。所谓行政决策是指行政主体在处理国家行政事务时，对所要解决的问题或处理的事务制定和选择行动方案并作出决定的过程。它是调整各种利益冲突、分配社会资源、实现政府治理目标的重要工具。近年来，我国因地方政府决策失误引发了大量，并对传统行政决策模式提出挑战。从欧美等国公共决策制定的经验或教训来看，确保政府决策的科学性与可接受性取决于公共决策模式的合理安排与科学设计。本文以我国各地正在进行的行政决策体制创新的实践为基础，借鉴国外有益经验，提出加快我国现有行政决策模式转型及制度变迁思路，以适应我国公民社会的兴起和法治政府的建设。

一、行政决策的两大模式

根据政治国家与市民社会二分原理，除了行政主体之外一切公众都构成参与主体，但随着社会组织化不断加深和承担角色差异，又可细分为个体市民与社会组织、专家与专家组织等。因此，行政决策的相关主体包括行政主体、普通公众及公众组织以及作为特殊公民的专家或专家组织①。上述三类主体既是行政决策的利益相关者，也是实际参与者，他们在不同行政决策模式下担当的角色、分享的权利（力）、居于的地位不同，据此可以将行政决策分为传统模式与现代模式②。

传统行政决策模式存在久远，又称之为自主决策模式或精英决策模式。现代行政决策模式又称之为公众参与模式、相互合作模式。

传统决策模式是行政主导的高度控制模式，即决策权完全由政府独享，政府在行政决策过程中处于中心地位进而起到主导乃至垄断性作用。其中，也或多或少存在公众参与或专家参与的情形，但此时的公众参与更具有象征意义和作为一种政治点缀而存在，公众不具有实质意义上的决策权，更缺乏对公众参与的制度保障。“我们发现，现有公共决策体制本质上是一种由政府主导的‘知识一权力’的垄断体制。在这一体制结构中，不论是专家还是公众都处在这一体制结构的边缘，未能构成对政府决策权行使的理性化制约力量。这种体制结构中参与者的角色定位和权力配置，决定了包括听证会在内的各种参与形式的尴尬和困境。”[1]（P220）而现代行政决策模式或公众参与决策模式的显著改变是公众已经深深嵌入到政府决策全过程，并实质分享决策权，表现为或通过参与而实质影响政府决策或承担由政府分离出来的公共服务职能。这一模式受到20世纪六七十年代以来世界范围内的公民参与运动不断走强的影响，是伴随着新技术所带来的信息传播、有足够参与能力和愿望的民众及公共服务政府的出现而出现的公民真正参与包括行政决策在内的行政事务，作为法定权利存在的历史并不长。如在法国，直到90年代，公民参与地方事务的权利才被写入国家法律。参见蔡定剑：《公众参与：欧洲的制度和经验》法律出版社2009年版，第189页。。该模式下公众参与是行政过程的一个有机组成部分，不是行政管理活动的附属品，并促使行政决策结构从封闭走向开放，政府与公众的关系发生深刻变化。

尽管公众参与模式因国情差异而呈现不同式样，但也包含一些共同特征。一是信息公开是公众参与的前提。“没有公开则无所谓正义。”[2]（P48）因公开而参与，又因参与而更为公开。二是作为参与主体的公众，不仅包括社会精英，普通民众特别是低收入者也是行政决策的不可替代资源。三是公众参与的范围，不能仅仅理解为公共政策的制定过程，还应包括议题的选定、信息的提供、政策的评估乃至政策执行等全过程。这恰是新公民参与运动不同于传统模式下公众参与的特点。“真正参与意味着公民是从议题确定到决策产生整个协商过程的一部分。”[3]（P56）四是公民参与的具体形式多样。公众参与形式决定了参与的效率和公平，而不同参与形式分别适用于不同决策目标。总之，公众参与模式需要建立起稳固的行政与公众平衡关系，公众具有足够的影响力，能够实质分享决策权力。

二、我国传统决策模式面临的挑战

建国后我国逐步形成了集权化的行政决策模式，改革开放以来，党和国家日益重视对传统模式的改造，不断增加民主和权利因子来影响行政决策活动，使之适应不断变动的现代生活。这是对我国规模巨大、内在同质化有限、多元化趋势日趋加强之社会结构对行政决策机制要求的必然回应，体现我国政府决策机制从“领导集体决策模式”向“公众参与决策模式”的转变，彰显我国政府在决策中追求民主正当性的价值趋向，自然也增加了公众对决策参与的期待[4]（P145）。但从现实和根本上讲，这种转变尚未完成，甚或说行政决策并未脱离传统的自主决策模式的窠臼，公众参与仍处于象征性参与阶段。“现有的社情民意反映制度、重大事项社会公示制度、社会听证制度还不足以承载公众参与的民主功能。公众参与制度在我国的流变过程中始终定位于听取意见，这种功能空间反映的是公平取向，而非民主价值。”[5]（P30）总之，面对加速分化与多元化的利益格局、公众权利意识的增强以及日益复杂多变的社会关系和管理风险，使得形成于计划经济时代的我国行政决策模式正遭受巨大挑战。

（一）行政决策议题的提出与审查，通常将利害关系人特别是普通公众排除在外。所谓行政决策议题，就是由谁来决定对什么问题进行决策。行政决策议题往往是“政府有关部门认知、接纳并进入政府议程，在自己的权限范围内，采取行动，并试图加以解决的社会公共问题。”[6](P138)它是行政机关分配资源、进行管理以及制定行政决策的首要前提。行政决策议题的形成是一个充满价值冲突与价值选择的过程，本应以满足最大多数人的利益和要求为原则，而实践中往往是在行政机关自我封闭的环境下加以确立，并把普通公众排除在议题形成的过程之外。