非政府组织与社会福利:香港、澳门之比较

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摘要：非政府组织社会福利作为政府社会福利的重要补充，在当今社会发挥着巨大影响力。内地社会福利发展必须转变政府的角色，加大对非政府社会福利事业资金的投入，加强对非政府组织社会福利的管理，强化政府在福利服务宏观管理方面的作用。

关键词：非政府组织；社会福利；比较

中图分类号：D676.58 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）18-0032-02

非政府组织（Non-Government Organization，简称NGO）是当今国际社会中重要的社会组织形式。联合国对其的定义为：非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的自愿公民组织，他们面向任务，由兴趣相同的人们推动，它们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映公民关心的问题，监督政策的执行和鼓励在社区水平上的政治参与。非政府组织是社会组织的一种基本形式。其产生的历史可以追溯到早期的民间慈善活动，但是作为一种重要的民间力量确是在20世纪20年代才发展和成熟起来。社会福利是指国家依法为所有公民普遍提高旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量服务的社会保障制度。社会的发展出现了福利多元化的发展趋势，对社会福利承担的主体要求多元化和社会化，因此，NGO涉入社会服务福利领域，不仅是社会发展的需要，也是NGO本身的优势所在。

一、非政府组织积极介入港澳社会福利领域

从香港和澳门的社会福利发展的历史来看，刚开始一直都是宗教慈善组织承担着社会福利的功能，而政府是逐渐加入进来的。以澳门为例，澳门民间非政府组织机构在社会福利事务实施过程中长期以来一直发挥着极其巨大的作用，直到1938年，澳门政府设立公共救济总会，澳门政府才开始介入民间慈善事业。据不完全统计，在目前全澳门170多个福利机构中，80%以上的机构为民间团体和宗教组织所主办。较之于政府机构，民间社团机构更能适应社会的变化，更能有效地向社会提供日益多元化的服务，社会覆盖面越来越大。澳门社会各界也普遍公认：“澳门的社会福利事业相当程度依赖民间团体和民间福利机构。”

香港是一个典型的小政府、大社会的地区，慈善性质和志愿团体等非营利性的组织有300多家，构成了一个遍布全港的服务体系，承担了全港大部分的社会福利。他最大特点的是官助民办，非政府组织的力量非常强大。香港的社会福利事业，最早是民间自发办起来的，刚开始的时候，主要依赖华人社会慈善团体、教会的运作和海外的资金资助，港英政府很少介入。直到香港福利署的成立，香港政府才开始正式参与福利事业。后来由于福利国家的出现，社会福利化的发展，香港政府才开始积极参与社会福利事业发展，逐步建立政府拨款资助，民间志愿机构实施的制度。

二、港澳两地非政府组织社会福利的比较

（一）二者在非政府组织与政府关系上的比较

香港社会福利服务领域多年来存在着政府与非政府组织之间的合作，这种关系主要体现在：政府在规划到资助阶段的作用较大，而非政府机构则在服务提供阶段的作用较大。而通过新的改革，政府对服务机构的干预减少，服务机构通过改善管理，以最低的成本达到政府所要求的服务目标。政府则通过购买民间机构的服务，以满足社会的需要。在这个过程中，政府更多起到的是监督作用。而澳门的非政府组织与政府现在则是一种互补的合作关系，政府的社会福利服务职责很大部分由社会工作局来承担，非营利机构则在特区法律和政府资助之下致力于为市民提供廉价的各类福利服务，这是典型的官助民办的形式。

（二）二者在非政府组织社会福利服务内容上的比较

香港非政府组织除了传统的现金和物质援助外，其社会福利服务的项目涉及不同群体方方面面的需要，分为安老服务、残疾人服务、儿童服务、医务社会服务、康复服务、违法者服务、青少年服务和家庭服务等。澳门的非政府组织的社会服务包括：经济援助、个人及家庭辅导服务、儿青服务、长者服务、产康服务、灾难性援助、社区服务、膳食服务、机构转介服务、禁毒预防和复康服务等。但是由于香港的义工组织特别发达，渗透到整个香港的每个角落和需要的个体，所以从提供服务的内容上来所，香港的非政府组织社会福利内容来说，是更加健全的。

（三）二者在非政府组织社会福利完善程度上的比较

总体来说，香港非政府组织在社会福利事业中的发展程度要比澳门高一些，更加成熟与规范。特别是澳门本土非政府组织社会福利服务落后于香港，如在社会工作教育方面，绝大多数要依赖于来自香港方面的资助，在社会实务上，澳门政府也倾向香港的组织，让香港的服务在澳门落地，对其提供资助，帮助其开展服务。虽然这能暂时性地解决问题，但是从长远来说，香港的经验在澳门是否能本土化还是一个悬而未决的问题。

（四）二者在非政府组织社会福利质量上的比较

在香港，政府从政策上鼓励第三部门的参与，为非政府组织提供足够的资金支持，同时对其进行择优选取和有力监督。这种模式，带来了福利服务水平的大幅提高。另外，香港的社会工作机构在专业人员的培养，培育上也取得明显的成就。而对于福利服务的重视在很大程度上带来了社会弱势群体满意度的提高，这就有利于提高社会整合度，从而实现香港经济与社会的和谐发展。但是香港非政府组织的社会福利中也存在一些问题，比如行政程序过于复杂，规则限制繁多，服务种类繁多，服务机构及单位多、散，缺乏经济效益。澳门非政府组织的社会福利中存在的问题也有诸多表现，如澳门不同阶层的居民所享受的福利待遇不同，社会福利待遇有欠公平，医疗卫生福利还需加强等。

三、港澳非政府组织社会福利对内地的经验与启示

香港澳门社会福利服务发展的背景及历史与内地有很大不同，我们的福利制度改革应从香港和澳门的经验中得到一些启示并基于国情加以探索：

（一）转变政府的角色，从过去的直接服务提供者转变为间接的服务供给者

政府在相当长的一段时间里承担的是大包大揽的角色，充分集权，把一切事物或者权力全都集中在自己身上。这种做法使政府庞大，臃肿，也易致使其效率低下。港澳等经验表明，政府应该从庞杂的社会事务中解脱出来，把其不该管、管不好的事情交给社会组织来做，让专业的组织，专业的部门来做专业的事情，政府自身主要加强监管、评估。决定由谁来承接政府提供给社会大众的社会服务，这样政府就从直接的社会服务提供者转化为间接的社会服务提供者。政府直接充当福利服务供给者的角色存在效率低下问题，社会化的任务之一就是改变政府的这种角色。然而这并不意味着政府责任的弱化，从香港的经验看，政府的责任还应加强，政府作为间接供给者，为社会机构提供资助或为服务对象提供补贴，而后由独立的社会机构提供服务。

（二）加大对非政府社会福利事业资金的投入，改革现行财政对福利事业单位的拨款现实

政府用于福利服务的资金不因为角色的转变而减少，但是在使用方式上有所变化，不再像过去那样把钱用于铺摊子建机构，而应用来建立新的资助和补贴制度。重构政府与下属机构的关系，一方面把营运自下放给服务机构，另一方面应改变政府直接向下属机构拨款的办法，改为资助或补贴，按照服务机构的业务量提供资金，促使服务机构改善服务以吸引更多的服务对象。譬如，改变拨款方式，对社会服务组织进行分期拨款，根据其进展状况、工作完成的质量拨付相应的资金，对于没有按照合同约定完成的项目，则要施以一定的处罚或者停止拨付资金等。

（三）加强对非政府组织社会福利的管理，提升福利服务人员的专业素养

目前非政府组织存在着管理混乱，缺乏专业技能，仍停留在传统的慈善阶段。许多内地非政府组织尤其是民间草根组织出现人才匮乏或人才素质不高的现象，这是因为内地的精英人才很少会选择献身非政府组织作为自己的成才路径，使得内地非政府组织在人力资源上略逊一筹。这既有历史原因，也有激励机制不到位的因素，国家应该加大对社会组织的支持力度，在政策制度，人才培养，资金支持等方面给予有力扶持。同时应加强专业人才的培养和管理制度，建立一个既具有专业能力，又具有战斗能力，乐于为广大弱势群体服务的社会工作者队伍。

（四）强化政府在福利服务宏观管理方面的作用

从香港的经验看，政府要强化政府在福利服务宏观管理方面的作用，首先必须加强发展规划方面的职能，认真作好调查研究，根据社会需求及时调整并规划目标，给社会各界提供指导与引导。其次，政府必须完善福利服务指标体系，建立有效的统计渠道，这样才有可能及时反映行业发展状况。再次，政府必须建立福利服务行业的标准和评价机制，例如设施、人员、服务质量控制等等，为服务机构提供准绳。最后，政府必须代表受助人及公众对福利服务机构进行监督，保障受助人的合法权益。

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