关于利用城市规划对保障性住房建设进行调控的思考
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【摘要】促进保障性住房建设，是实现社会公正、促进社会和谐的重要举措，也是各地方政府共同面对的问题。结合工作实践，对如何利用城市规划的政策调控手段对保障性住房的建设进行调控，进行思考和分析。
【关键词】 城市规划 保障性住房 房地产政府调控
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
目前全国正处在保障性住房建设的高潮中，促进保障性住房建设，实现社会的公正、和谐是各地方政府共同面对的问题。结合工作实践，对如何利用城市规划的政策调控手段对保障性住房的建设进行调控，进行了如下思考。
概述
1、对城市规划政策调控能力的认识
城市规划政策是国家理念下的一种公共政策，是基于“服务国家”的背景和要求应运而生的。现代的城市规划已经从最初单纯的对物质空间形态的关注转变为一个多学科交叉的复杂系统。尤其是二次世界大战以后，随着庇古、凯恩斯关于政府干预主义理论、福利经济学以及公共选择理论的兴起，城市规划逐渐成为一项通过调整城市土地使用和空间开发为手段的干预经济发展的有效手段，承担起更多的城市公共政策的职能。现代城市规划从诞生之日起，就是以保护公共利益为直接目的，通过对土地和城市空间资源的价值分配，来协调、处理社会不同利益集团的利益需求，降低对社会子系统和不同时空资源和环境的外部负效应，切实保障公共利益。
2、保障性住房的建设
从广义上讲，保障性住房建设涉及到社会各个不同层面，包括城市的土地系统、金融系统、社会保障系统等。但从城市规划公共政策层面上看，保障性住房建设仅仅是指保障性住房的物质空间环境建设。其建设的客体是城市的土地、建筑材料等；建设的主体是政府部门、房产开发企业、城市居民；建设的内容包括保障性住房的开发模式、建设量、建设标准、建设土地的选址定点及相关配套设施建设等。
二、需要城市规划对保障性住房建设进行引导和调控的原因分析
1、从房地产市场来看
由于受到近期利益的驱动，房地产市场调控有一定的局限性，很难客观地预计宏观经济形势和城市长远的发展目标，对城市房地产市场的发展和市场的需求没有明确的认识，常常造成房地产的投资结构不合理，高中低端住宅比例失衡，城市空间资源严重浪费，大量新建住房空置，与此同时，城市广大中低收入人群望房兴叹，供需结构性矛盾严重，社会各阶层矛盾日益尖锐。保障性住房作为公益性导向的产品，经济效益较低，很难吸引投资，因此很难由市场自发、积极来提供此类商品，很难通过市场手段对保障性住房进行合理的资源配置，因此这部分内容必须通过城市规划的强制性手段才能够得以实现。
2、从政府角度来看
政府部门的参与者的行为动机与个人在市场经济中的行为动机是一样的，同样追求自身经济利益的最大化；同时在市场经济条件下，政府作为独立的行为主体，也在不断追求利益最大化，在当前城市土地使用存在行政划拨和商品化有偿使用两种方式并存的“双轨制”，政府为了增加自身的收益，利用自身对资源的垄断特权和土地的地租差异将土地大量商品化，能够进行行政划拨的土地往往是级差地租最小的、商业化看不上的土地，造成了大量保障性住房的选址远离城市中心。这样导致建成的保障性住房离城市中心或就业中心很远，交通成本上升，大量的保障性住房无人问津，大量空置。合理协调政府、开发企业、城市低收入阶层的利益关系，就需要城市规划的干预。
3、保障性住房建设需要城市规划公共政策效应的引导和调控
总结上海保障性住房建设的发展历程，保障性住房建设的过程中曾出现各种各样的问题，主要表现在：保障性住房的供给量不足、选址不合理导致大量的住房空置、购买对象不明确导致大量的中高收入阶层骗购等现象。与此同时，城市中大量的低收入家庭的住房没有得到明显的改善，造成了城市土地和空间资源的浪费，加剧了城市阶层之间的矛盾。
城市规划作为一种公共政策，代表着城市的公共利益，是社会主义市场经济条件下，国家对城市建设宏观调控的重要依据和手段，是城市政府的重要职能之一。城市规划公共政策的职能就是通过对土地和空间资源的合理分配，调和各阶层矛盾，协调和解决社会各利益集团之间的利益冲突。为了缓解房地产市场的结构性矛盾，促进保障性住房的有效供给，避免出现城市土地和空间的资源浪费，对保障性住房的建设，城市规划必须加以引导和控制，才能协调城市中的各种利益关系，保障公共利益。
从规划技术层面对保障性住房建设进行直接调控
城市规划对保障性住房建设的控制主要包括：对享有保障性住房的人口和用地规模进行控制、对保障性住房的用地布局进行控制、对开发时序进行控制等。
城市总体规划师通过预测未来城市人口的发展，对城市的土地和空间资源进行统筹安排。总体规划的主要目的之一就是要保证城市中住房建设的供需平衡，并且为其建设提供相应数量的土地。因此通过城市总体规划预测保障性住房的供给对象数量，调节保障性住房建设的供应量，使城市的保障性住房的供给和需求达到平衡，避免住房市场自发调节的弊端。在对保障性住房的用地的区位调节中，深入探讨保障对象的经济能力，确定保障性住房建设用地的合理区位，实现保障性住房的建设价值，避免出现保障性住房空置，减少房地产市场供需结构矛盾。利用基础设施的开发建设调节保障性住房的开发时序是城市规划调控保障性住房建设的重要手段。
而控制性详细规划能够调节保障性住房的微观层面的建设。针对具体的开发建设，落实保障性住房用地，对保障性住房用地可容纳的建设量和人口聚集量进行合理的规定，通过调节相关的控制指标，突出保障性住房的保障性，保证住区的环境、居住品质和相应的配套设施，防止保障性住房的过度开发和贫民窟的出现。
通过规划的政策引导调控保障性住房建设
规划政策引导保障性住房建设主要的手段是通过区划奖励的方式鼓励开发企业对保障性住房进行投资建设。比如开发企业在商品房开发中提供一定的保障性住房可以得到增加容积率的奖励；单纯的保障性住房建设可以得到相应优惠的经济政策补偿和部分规划控制指标的奖励等。
3、城市规划信息反馈增加保障性住房建设的弹性
城市规划是一个对城市建设不断调节的过程，通过跟踪规划对城市各项建设的实施效果，并进行修正，弥补不足之处。保障性住房建设对城市规划的反馈体现在其对城市的空间结构和城市住房价格的空间分布上。保障性住房建设的空间分布改变了城市用地的分布特征，促使城市形成新的功能空间结构，加剧或缓解城市居住空间的分异；原有保障居民的居住空间又使城市部分空间重构，使城市空间结构和功能产生本质性的变化。保障性住房建设对房地产市场价格的影响是城市规划信息反馈的重要指标。保障性住房能够平抑房地产市场的价格，减少房地产市场的泡沫。城市规划对房地产市场价格进行监测，分析房地产市场的供需状况，才能调节保障性住房建设的弹性。
四、结语
综上所述，通过强化城市规划的技术层面、管理层面的协调与合作，建立相应的信息披露、反馈机制，才能促进保障性住房在城市空间上的合理建设及分布，最大限度实现保障性住房的公益效应。