“小”融资 “大”制度
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2009年是中国对外经贸经历金融危机洗礼的不寻常一年,也是围绕外经贸发展路径存在较多理论争议的一年。近期外贸数据出现止跌回稳趋势,外贸政策取向再次受到关注。对于政府决策部门来说,应认真汲取危机前、危机中暴露出的一些深层次问题,抓住时机推动外经贸政策体系更加科学化、制度化,促进开放型经济的可持续发展。
一、危机中“贸易融资”链条暴露出来的问题
贸易融资素有贸易活动的“血液”和“剂”之称,对贸易活动和经济发展有强大支撑作用。据估计,全球约80%～90%的贸易活动需要金融服务支持,涉及贸易额约13万亿美元。金融危机发生后,全球范围内贸易融资急剧收缩,成为导致世界贸易下滑的重要因素。WTO曾预计,在导致2009年全球贸易额下降的因素中,有10%可归因于贸易融资的枯竭。
中国也不例外。自2008年下半年以后,国内贸易融资增速明显萎缩,与外需下降并列成为外经贸企业面临的最大挑战。2009年1季度,工商银行、招商银行、进出口银行、浦发银行等贸易融资量均不同程度下降,降幅达20%～30%;东部沿海地区尤为突出,宁波市贸易融资到2009年2月同比下降了近一半。2009年下半年,随着各项政策措施到位和全球经贸形势逐步好转,贸易融资问题一定程度得到缓解。但在此背后,仍暴露出一些深层次问题:
一是在危机背景下,我国政策性金融工具发挥反周期作用存在较多局限。2009年1季度,中国银行业信贷创下4.58万亿投放天量,贸易融资却呈现业务量下降、融资成本高企态势。根据2009年上半年的一项调查显示,企业实际取得的银行贷款利率为基准利率1.1～1.5倍的占53.45%,基准利率1.5～2.0倍的占10.34%,民间贷款利率更高。与此同时,政策性金融机构在快速反应、支持力度、覆盖面等方面,远滞后于实际需求。在浙江等沿海省份,进出口银行的客户还不足出口企业的1%,出口信保的渗透率仅为8%,与20%的国际平均水平存在很大差距。较低的政策覆盖面加上繁琐耗时的审批流程,无法适应危机条件下外贸短单、小单多的现实需求,使得外经贸形势雪上加霜。
二是在各类市场主体中,中小企业得到的贸易融资支持与大企业相比差距加大。一项统计显示,中国企业融资中80%左右来自银行信贷,信贷总量中80%左右投给大企业;而另有80%左右的中小企业从来没有向银行贷过款,危机背景下这一特点更加鲜明。原本融资能力就弱、迫切需要政策性金融机构支持的中小外贸企业,却面临着更高的融资门槛。2009年,在反危机政策下进出口银行中小企业贷款余额实现了20%以上的增速,但即便如此,到2009年9月底占总贷款余额的比重仍仅为3.2%。中国出口信保公司支持的中小企业出口,到2009年10月底也仅为136.7亿美元,占我同期外贸出口的1.4%。与此相对应,一些国有龙头企业、大型项目更容易得到政策性资源。
三是在后危机时代,乍暖还寒的外贸企业又将面临相关政策能否接续的不稳定预期。2009年国家推出了一系列举措支持企业应对危机,对遏制外经贸下滑势头、保持市场份额稳定起到了关键作用。但在实际操作中,仍然存在相关风险补偿机制未明确、国别限额严重不足、审批流程较长等诸多问题,不少企业担心这些“应急篇”政策能否接续。近期随着我国进出口数据有所回暖,工商界普遍反映,虽然外需远未从根本上好转,但政策环境的不可预期性,加上人民币汇率、贸易摩擦、劳动力和原材料成本上涨等一系列变数,整体经营环境有趋紧倾向。
四是制约政策性金融机构发挥作用的一系列深层次问题迟迟得不到解决。此次危机中,我国政策性贸易融资体系暴露出一些操作层面问题,表面上看是其管理与服务功能未能有效发挥到位,其深层次原因则包括:财政的政策性支持严重缺位,资本金补充等机制远远滞后于外经贸发展实践;政策性业务与商业性业务的关系并未厘清,如何促进良性发展尚存争议;立法体系有待完善,社会信用体系很不健全等。此外,在一些具体项目实施和机构改革过程中,时常出现协调机制不完善等现象,在很大程度上削弱了政策性贸易融资功能的正常发挥。
二、透过贸易融资问题看我国外经贸政策体制的取向
融资问题是贸易链条中的“小环节”,同时又是观察我国外经贸政策体制的“大窗口”。跳出融资看外贸政策,我们感到在现有体制上存在诸多误区,其中不仅涉及贸易管理与贸易促进的关系、贸易政策与产业政策的协调,也涉及决策体系的科学化与系统性等。事实上,随着我国构建内外联动的开放型经济体系步伐的加快,贸易政策转向“中性化”乃大势所趋,大力改善和强化公共服务体系成为首选。对于中性化的内涵,我们体会应至少包括以下方面:
一是“中性化”的定位,应着重突出全局性和战略性。即在立足国情世情、立足全球范围配置资源的基础上,从统筹国内发展与对外开放的角度制定中长期对外经贸发展战略,更加注重出口与进口的协调,更加注重存量与增量的协调,更加注重数量增长与结构调整的协调,更加注重产业政策与贸易投资政策的协调等,在内外经济互动中促进国民经济的可持续健康发展。
二是“中性化”的方向,应着重突出完善公共服务。即在逐步调整过去比速度、比数量、比排名的激励机制背景下,政府对贸易的支持更多地转向放松规制、提高行政效率、降低交易成本等方面,致力于为内外资企业营造一个更加公平、公正、高效、透明的经营环境。
三是“中性化”的边界,应着重突出制度化和机制化。过去发达国家一般不强调对外开放,是因为其市场经济制度比较完善,开放成为必然要求和内生安排。现在美国正大力推进经济向出口推动型模式转变,并推出一系列促进政策措施。与其相比,更加凸显出我国对外经济领域市场化、制度化、机制化安排的缺陷与不足。特别是没有严格界定好“贸易促进”、“贸易管理”以及“宏观调控”等不同的职能,以及在实施这些职能中政府、中介组织、执行机构的角色定位;不能把常态化的制度安排与相机抉择的调控手段区分开来;不能把政府部门弥补市场不足的职能与注重发挥市场机制的基础性作用结合起来;“长期政策短期化”导致政策环境的“大起大落”,大大增加了企业经营风险和成本,导致短期政策成本远大于收益。
四是“中性化”的工具,应着重突出按国际通行惯例办事。即更多采用适合市场机制运作的政策工具(如贸易融资、信用体系建设、出口退税、中小企业促进等),防止产生新的市场扭曲。这既是作为贸易大国的必然选择,是保持外经贸长期稳定发展的需要,也可以避免授人口实,缓解外部摩擦和压力。同时,国家的产业政策、国别政策以及发展战略,应依托于这些相对市场化的政策工具载体来贯彻实施,真正在市场微观主体的行为中体现国家的政策导向,推进经济结构的调整和转型。实际上,在政策性出口信用体系、出口退税、贸易促进中介服务以及中小企业支持等方面,都有国际通行的规则与做法,反映了经济贸易发展规律和政府战略相结合的基本要求。对我国来说,尽快实现与国际通行做法的接轨仍是下一步努力方向。
三、几点思考与建议
第一,以更加开放的视野研究制定后危机时期的中国经济发展战略。目前,传统的外贸、外资、走出去等“三外”业务已经渗透到国民经济的方方面面,内外问题联动性越来越强,很难再沿袭过去的 “涉外经济”与“非涉外经济”二元划分标准,更不能以此来孤立、片面地制定外经贸政策。应以更加开放的视野统筹考虑贸易与产业、内需与外需、生产与流通、调控与管理等之间的关系,加快构建更富活力的开放型经济体系。
第二,应制度化、系统化推进外经贸宏观管理体系的完善。
――贸易促进等公共服务职能应作为常态工作重点加强。界定好不同角色在贸易促进职能上的定位,政府层面应最大限度地减少行政审批,提高贸易投资便利化水平,同时从多双边环境营造、高层推介、重大问题交涉和谈判等方面开展工作;行业协会和商会等中介层面应更多进入贸易促进的“台前”。
――政策性贸易融资应成为国家产业政策、对外政策等实施的重要载体。这不仅是目前国际上对出口实行“非禁止性”补贴的唯一渠道,也是一个特殊的竞争领域。我国应在资本金补充机制、职能定位划分、业务创新、立法完善、网点规模和人力资源配备等各个方面,对政策性金融机构加以支持,使之逐步成为支撑我国由贸易大国向贸易强国转变的重要工具。
――出口退税政策应逐步制度化。在理顺国内资源价格形成机制、完善增值税等配套改革基础上,对现行退税制度加以规范,避免被作为“外贸调控工具”带来的负面效应,使之逐步成为一项与国际接轨的制度化安排。
――其他传统的贸易管理手段,如关税、许可证等,应更加注重与中长期内的产业政策相协调,同时推进便利化举措。
第三,建立健全科学的贸易政策出台机制。长期以来,我国外经贸政策一直存在“形势好、政策差;形势差、政策好”的怪圈,政策多变对营商环境带来巨大负面影响,也从根本上制约了企业转型升级。今后应通过科学化、规范化的决策体制,加强部门在重大政策制定中的沟通和协调,注重政策之间的衔接和匹配,增强一些带有全局性、导向性政策的稳定性,最大限度减少制度不完善带来的交易成本,促进宏观经济的稳定发展。