省联社模式:让农信社改革买来“旧体制”

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新一轮农村信用社改革试点，至今历时3年了。尽管现在评估改革对绩效的影响还为时尚早，但对改革试点中暴露出的问题进行分析，将有利于进一步推进信用社改革，进而为农村金融配套改革提供思路。

花钱买来了旧机制

最近，笔者在一些地方信用社改革试点调研中发现，由于当前农村信用社法人治理结构的改革流于形式，整个经营管理层（包括理事会、经营者、监事会），以及广大员工对社员（股东）的忠诚度急剧下降，甚至对谁忠诚的理念也模糊不清。主要表现在：

因为股东并没有被赋予选择经营者的权利，经营者并不必然要求对股东负责。对某省50个县级联社问卷调查结果显示，问及“信用社主任由谁任命？”时，65%的联社主任认为他们的任免是省联社的权力而不是股东的权力，只有不到20%的信用社认为是信用社的股东。更为重要的是，作为治理结构核心的联社主任的任命，在改革前后并没有很大的差别，在回答“与改革前有何变化？”时，有高达78 %的联社主任认为，其任命与改革前相比没有差别或差别不大，认为有实质性差别的只有22%。

失去了经营者选择权的股东同样失去了经营者对其的忠诚度。调查显示，问及“信用社主任对谁负责？”时，尽管有35%的联社主任认识到，试点改革后农村信用社主任应对信用社股东负责,但问及“与改革前有何变化？”时，也有2/3的联社主任同时承认，在信用社主任应该对谁负责方面，改革前后没有差别或差别不大。

调查还显示，70%的联社主任认为重大决策应由理事会拍板，65%的信用社认为改革前后“没什么差别”或“差别不大”。

以上调查反映出，农村信用社改革热衷于理事长和主任分开，成立“三会”，只追求治理结构的形式，不关注治理结构的实质，这必然导致无法完善农村信用社的治理结构，也就是说，花钱买到的还是“旧”机制，而不是“新”机制，离服务三农的目标越来越远。

只有不到3%的员工认为“可能要对社员（股东）忠诚”

导致上述问题，除了历史、社会等原因外，还有改革路径选择的原因。

在这次信用社改革试点的治理模式选择上，目前除北京、上海和天津成立以市为单位的农村商业银行或合作银行，其他26个省市区均采用了省联社模式，而没有采用信用社协会、地方金融办和地方金融监管办等其他试点模式。

应该说，诸多试点模式能较好地适应当前我国实体经济多元化发展，符合创新和多样性的客观要求；但占主体的省联社模式事实上是“只能成功不能失败”，因为无更好的替代模式。这无疑给信用社法人治理结构改革带来负面的示范效应，将进一步增加改革中的道德风险。

调查发现，省联社模式实质是“县－镇”两级法人出现在“省－县”层次上。即县级联社入股省联社，而县级联社经营管理者（理事长、主任）则由省联社任命，省联社经营管理者（理事长、主任）则由省政府任命，二者都不是由各自股东选举产生。即所谓的省联社模式中的股权结构与治理结构倒置。这样，形式上代表出资人股东利益的理事会、监事会和会员大会代表，不对信用社的管理层构成约束。虽然在一些地方，省（市、区）政府不是出资人之一，但仍提名或任命县级、省级联社经营管理者，这样，就出现类似国有商业银行“党管干部”原则与法人治理结构相冲突的问题。股东激励、约束与监督权利的缺位，地方党政部门监管，产权关系进一步模糊，直接决定了治理结构的有效性，合作制目标也就不可能实现。

省联社模式的这种股权结构与治理结构特征，决定了信用社治理结构改革的有效性。从农信社县乡镇两级法人治理结构改革的实施情况看，就存在信用社所有者依然缺位，主要激励不足，监督约束主体缺位等问题，导致股权过于分散、股东不关心经营，股本金不稳定，内部人控制问题依然严重。

笔者也注意到，一些信用社在其办公场所张挂的宗旨口号中有“忠诚”二字，但对 “忠诚”的正式阐释为，对党和国家、事业、单位、同事和客户的忠诚，而惟独没有提及对社员（股东）忠诚的要求。调查也显示，95%的一般员工认为要对党和国家、事业、单位、同事和客户的忠诚，而只有不到3%的认为“可能要对社员（股东）忠诚”。

在这种治理结构和企业文化下， 2001～2005年某地区农信社的人均营业费用从2001年的人均4万多元上升到2005年的人均7万多元。由于信用社的责权利不一致，经营者无须承担责任，奢华消费，增加信用社内部职工工资，就成为当前农信社的普遍现象。

农信社改革需要进一步深化

早在农村信用社改革之初, 周小川行长就提出农村金融改革要“花钱买机制”，归纳起来即正视历史包袱,提供连续的正向激励机制,特别注重防范道德风险。从目前的试点情况看，农信社改革需要在正向激励机制上的进一步改革，以进一步完善目前农村信用社改革试点，真正达到花钱买到“新机制”的目的。

一是尽快对“省联社”模式重新定位，进行第二次试点，实现实质性转型。

为矫正“省联社”模式运行严重偏离“花钱买机制” 核心目标，需要在“省联社”模式省份中，有选择地进行第二次试点，改组成信用社协会、地方金融办和地方金融监管办等管理模式。如针对地方性金融风险处置管理与成本分担问题，改组成地方存款保险管理模式，摆脱目前省联社模式股权结构与治理结构倒置所带来的一些问题，也可以划分中央与地方的金融管理事务责权利，增强县级联社经营自主性，减少政府干预，以扭转当前农村信用社改革存在较大道德风险的局面。

二是可考虑选择部分信用社试行民营改革。鉴于当前信用社改革后仍存在成本过高等问题，应吸收浙江民营信用社的成功经验。为了解信用社中存在的人成本问题，我们请联社主任对信用社民营化假设性的问题进行评论，即“如果信用社民营化以后，本机构归你所有，你将会怎么做”？有65%的联社主任认为应该降低经营成本，有27%认为应该通过扩大贷款规模增加盈利，认为仍可按现有经营方式保持不变的只有8%。因此，可考虑在每个省（市、区）选择几家信用社进行民营化的产权治理结构改革试点，以有助于寻找信用社法人治理结构的有效形式，避免所有改革风险放在单一模式上带来道德风险。

三是加强多方参与的考核力度，尽快颁行区域合作金融管理条例，提升管理模式预设性和体制创新性。

首先，各省区市应尽快成立吸收人民银行和银监会等中央金融监管部门下线机构组成区域农村信用社管理委员会，加强对农村信用联社及相应地方政府及其部门的考核。其次，尽快颁行区域合作金融管理条例。为此，区域农村信用社管理委员会要尽快总结新旧试点的经验教训，并将完善科学的治理模式，写入该条例。农村合作金融机构向民营银行方向转变，吸引民间注资。条件成熟下，尽快颁行《合作金融法》。

四是积极创新建立和完善法人治理结构的约束机制。一要建立加快金融职业经理人制度建设，推行理事、主任、监事公开招聘制度的选择性和竞争性，以改善高层治理结构。试行独立董事、外部监事制度，避免地方政府的干预。二要落实主任的经营自，应规定理事长不得兼任主任。三要加强广大社员的民主管理意识和金融知识的宣传教育，以提高其参与经营管理的意识和社员（股东）大会的运作质量。四要适当降低农村商业银行的准入条件，吸引战略投资者进入，增强资本的内部约束力。

五是大力重塑和培育以忠诚于社员（股东）为核心的企业文化。对股东高度负责，追求企业价值最大化，是完善的治理结构内在要求，能使信用社经营管理层行为以及广大员工约束统一到股东利益上来。这样，长期坚持下去，将有利于整个信用社改革和持续发展。

(作者系人民银行南昌中心支行高级经济师、江西农业大学兼职教授) （本文编辑 杜珂）