国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让中的问题分析及对策
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【摘要】本文分析了国有建设用地使用权招、拍、挂出让过程中存在的一些问题主要在于：地方政府政绩观扭曲、土地市场运作不规范和出让标准单一等，在分析原因的同时讨论了有可能引发的一些社会热点问题，最后针对问题提出了可行的对策建议。
【关键字】招拍挂；土地出让；土地市场运作
一、引言
土地是国家和社会最大的财富和资源，是人类赖以生存的物质基础。近些年来，土地市场日臻完善，国有建设用地使用权的招标、拍卖、挂牌（简称：招拍挂）充分地体现了公开、公平、公正的市场原则。土地市场化的努力取得了可喜的成绩，但我国的国有建设用地使用权公开出让制度实施还存有若干问题亟待解决。如何对土地招拍挂出让进行科学有效的管理，从而达到城市土地的集约利用，形成较好的社会和经济效益，已经成为我国政府土地管理部门值得重视和研究的问题。
二、土地招拍挂中出现的问题
1. 地方政府的目标扭曲
土地是地方政府管辖范围内最具价值的国有资产，长期以来在“以地生财”的影响下刮起了一股“经营土地”的风气。盲目的招商引资和城市建设造成了国有资产的流失和土地资源的浪费。土地出让金的收取其实是预知未来钱财，势必影响土地的可持续发展之路。
目前地方政府在土地方面的行政干预主要表现在：（1）一些地方为招商引资的需要，提出“土地全送，税费全免”、等“零地价”优惠政策，对经营性土地先行立项，先行确定土地使用者、土地面积和土地价格，致使国有土地资产严重流失；（2）在企业改制、破产中，为企业整体提供便利，把国有土地使用权出让与企业资产出让捆绑，搞协议出让；（3）在城市建设大环境中，因资金不到位，采取以土地抵工程款的办法，致使土地价值得不到合理实现。地方政府为了地方经济GDP的增长，为了长期稳定的财政税收，从而盲目追求短期而高额的土地财政收入，这种错误的思想会导致招商引资的恶性竞争，使得出让金严重流失，影响土地资源的合理配置和地方财政正常运行。
2. 竞争不合理性导致开发商困境行为
在实施招拍挂出让制度改革初期，某些房地产开发商凭借信息的灵通性和与政府的良好关系，以低价囤积了大量土地，而后的房地产开发商必须通过公开出让途径购买土地；后期拿地的开发商因拿地成本的大幅提高导致开发成本大大提高，早期的开发商理所应当成本远低于当前的土地获取成本。因此不同开发商的竞争起点不同，导致一种极为不公平的竞争，导致后来的中小房地产公司难以生存，这样导致了在房地产行业程序出一种两极分化的新格局，这种不公平性竞争给土地的市场化运作增添了无形的障碍。
在土地招拍挂环节中，出让方几乎获得企业所出价格的全部，竞买人的叫价几乎逼近于其保留价格，使开发商共同陷入了“囚徒困境”。以利润最大化为共同目标的开发商之间“串谋”起来以压低价格的动机会越来越强烈。
3. “价高者得”可能导致非理
土地招拍挂出让奉行“价高者得”原则，这决定了在出让过程中必须遵循根据价格高低来确定竞得人的标准，但是这样的标准可能会导致非理的产生。价格机制是市场体系的核心，但片面强调“价高者得”的市场规则以追求控制地价的目标，其结果必然是否定资源配置中的市场作用，背离社会主义市场经济的发展方向。
一方面，从地方政府角度来说，上缴土地出让价款后，余下的土地出让价款可全部归地方财政所有，这部分收益政府有着十分灵活的处置权，为了增加地方财政收入，地方政府容易产生非理，即蓄意抬高成交价。另一方面，从竞买人角度，必然会导致竞买人之间为了符合“价高者得”标准而进行公开的价格竞争，出现只问价格不问其他情况。竞买人之间的竞争要在短暂的实践内完成，将造成竞争强度空前高涨，极易导致土地的最终成交价格远高于实际市场价值，从而开发成本提高，与减少开发商暴利的初衷相悖。
此外，在土地招拍挂制度实施过程中，还存在着一些细节上的弊端，诸如：土地出让信息披露不充分。由于政府部门尚未建立完善的土地供应信息和披露制度，令房地产开发商对土地市场供应的信息不清楚，对未来缺乏与其准备，导致很多开发商盲目参加竞买。开发商需要有足够、全面、及时的信息，地方政府应按国家有关规定及时提前将拟出让土地的详细信息和控制指标进行对外公布制度，并且要根据出让情况及时更新。
三、对已存在问题的对策
土地招拍挂制度作为一项高效的资源配置方式，随着主管部门对它的不断完善，它将继续在我国的城镇国有土地出让中扮演重要角色。从整个土地使用制度改革的角度出发，土地招牌挂制度应如何改革，成为当前土地管理不可回避的问题。
1. 矫正地方政府的政绩观
目前地方官员政绩考核中经济增长、招商引资等指标权重过大，应适度降低，才能帮助官员转变治理观念。（1）完善地方官员的考核体系，树立正确合理的政绩观和发展观，考核指标应加强对可持续发展指标（环境改善、生态平衡、教育条件、医疗水平等）的重视。（2）完善地方财政制度，健全地方税收体系，是地方政府拥有持续、稳定的收入来源体系，减轻地方政府对土地出让收益的依赖程度。
2. 规范土地市场
通过增加有效供给和调控需求来调控房价和地价，可以根据各地的经济发展水平，增加居住用地有效供应，提高土地供应和开发利用效率；对于违法违规用地和囤地、炒地、捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为，加大曝光和处罚力度，严格事后监管，杜绝“先拿地，再调规划”的行径。通过协同房管、建设、计划等部门，科学确定房地产开发土地供应规模。同时加强问责制，落实地方各级政府责任，遏制“土地财政”问题。
3. 转变土地供应“价高者得”的单一标准
总结、规范和完善“限房价竞地价”、“商品住房用地中配建保障性安居住房”“综合评标”等多种招拍挂供地政策，通过市场竞争确定土地价格和用地者，推动土地供应由“价高者得”的单一标准向多目标管理转变，推进土地出让方式改革，防止地王的频现，抑制地价，有助于稳定房价。目前全国不少城市在土地出让中打破“价高者得”的规律，从目前各地的具体措施来看，限地价的同时竞保障性住房配建是比较好的措施。
4、大力推进土地使用权出让网上运行
积极的推行国有经营性建设用地网上挂牌出让方式，可以通过网上出让公告信息，明确土地开发利用、竞买人资格和违约处罚等条件，组织网上报价竞价并确定竞得人。将进一步规范土地交易行为，保护土地投资人合法权益，提高土地管理水平，促进国有建设用地使用权出让管理的科学性、规范性和信息性，推进国土资源交易市场建设的进一步完善。
参考文献
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