辽宁应对《政府采购协议》对策研究

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【摘 要】我国自2007年底启动了正式加入WTO《政府采购协议》（GPA）的谈判，迄今为止，已经提交了四份出价清单。预计下一份出价清单中，地方实体开放范围将继续扩大，辽宁进入开放名单应该无大的悬念。因此，做好准备工作，制定正确的策略对辽宁政府采购未来的发展至关重要。本文以此为背景，从采购规模、采购对象、政府采购管理体制等方面分析了辽宁省政府采购的发展现状，在此基础上提出了辽宁应对GPA协议的对策。

【关键词】政府采购；现状；对策

一、引言

2007年12月28日，中国向世贸组织递交了加入《政府采购协议》（GPA）的申请和出价清单，正式启动了加入谈判。随后，中国与美国、欧盟、日本、加拿大、韩国等就出价清单进行了多次交流，但时至今日，对清单内容仍未达到共识。

我国于2012年11月29日向世贸组织（WTO）提交了加入《政府采购协议》（GPA）第四份出价。这份出价对第三份出价做了综合性改进：一是增加了货物附件，与参加方新一轮出价形式保持一致；二是增列了福建、山东、广东等3个省，扩大了地方实体开放范围；三是再次降低了工程项目门槛价，中央实体起始门槛价由8000万特别提款权（SDR）下调到5000万SDR，地方实体起始门槛价由1.5亿SDR下调到1亿SDR，其余阶段除最后一年不变外均作了下调；四是删减和调整了有关例外情形。

GPA参加方对我国提交新的出价表示欢迎，但普遍认为这份出价改进不够充分，要求我国进一步修改出价，尤其是增加地方政府，扩大工程项目，并列入具有公共职能的国有企业。

我国与GPA成员国谈判的焦点之一就是次中央实体的开放问题。大多数成员国都要求将省、自治区、直辖市政府部门及下属机构作为我国的次中央实体，开放其政府采购市场。而我国地域辽阔，地区经济发展水平参差不齐，不同省区之间发展差异较大。因此，我国将次级中央实体按地区划分为东部、中部和西部。东部地区次级中央实体包括浙江、山东、江苏、辽宁、福建、广东、北京、上海、天津、深圳、厦门、宁波、青岛、大连等14个省市区。随着2012年底，我国第四份出价清单的公布，包括北京、上海、天津、浙江、山东、江苏、福建、广东在内的八个地区已列入次级中央政府实体的开放范围，因此可以预计在下次的修改出价清单中，辽宁进入开放名单应该无大的悬念。因此，了解GPA规则，制定正确的策略对辽宁未来的发展至关重要。

二、辽宁省政府采购现状分析

辽宁省早在1997年就开始了政府采购局部试点，经过初创试点到全面推开，现在已经进入法制化、规范化阶段。辽宁省政府采购规模已经从最开始的几十亿元扩大到几百亿元，纳入集中采购目录的产品范围逐步扩大。“十一五”以来，辽宁省政府采购规模年均增长近20%，超额完成了15%的预期目标，政府采购规模和节约资金总量均位居全国前列，为推动辽宁老工业基地的全面振兴作出了积极贡献。

（一）采购规模

我国现行政府采购统计只包括政府、事业单位和社会团体以财政资金进行的采购，而GPA口径还包括公用设施单位等国有企业，包括所有以非商业目的的采购，且不仅限于用财政资金采购。以下将从不同口径对辽宁省政府采购市场规模进行测算。

1.现行口径下的辽宁省政府采购规模

据统计，2001-2011年，全省政府采购规模由31.84亿元增加到376亿元，增长了10.81倍，年均增长28%，年节约率为9.3%，累计节约财政资金153亿元。截止到2011年底，全省累计实施政府采购规模约1457亿元。

2.GPA口径下的辽宁省政府采购规模

由于无法获得我省国有企业政府采购支出数据，这里用国有经济固定资产投资数据替代，与实际情况会有偏差。从下表可以看出，2001-2011年，根据GPA口径测算的政府采购规模由1516.83亿元增长到5739.37亿元，增长了2.78倍。

比较上述两种口径下的政府采购规模，不难发现，无论是绝对规模还是占GDP的相对比重，按GPA口径下的统计数据都远远高于我省现行统计口径下的数据。从中也可发现我国在加入GPA协议中关于采购实体的界定与其他成员国之间的差异甚大，集中反映在采购市场的开放规模上。

（二）政府采购对象构成

政府采购的对象包括货物、服务和工程三大类。已有的数据表明，2007到2009年，辽宁省政府采购货物支出、采购工程支出和采购服务支出平均分别占全省采购总支出的42.3%、52%和5.7%，货物类和工程类支出合计超过94%，服务类采购支出占比较低，而国外政府工程采购通常占政府采购份额较大，因此辽宁省政府采购在未来的发展中，应加大对工程类和服务类的采购。与此同时，采购对象内部也注重产品的升级和范围的延伸，如货物类采购从通用类货物向专用类延伸，服务类采购从传统的专业服务快速扩展到公共服务、服务外包等新型服务领域。

（三）政府采购管理体制

辽宁省政府采购工作起步较早，1997年开始局部试点。我省规范地开展政府采购试点工作始于1998年。1998年，省本级就分开设立了政府采购管理部门和经办机构，2005年，省政府采购中心从省财政厅分离，之后，市、县政府都单独设立了集中采购机构，率先在全国实现了管采分离目标。

全省各级财政部门高度重视政府采购工作，按照政事分开的原则，确立了监管与执行分开、采购与使用分离的政府采购管理体制和运行模式，逐步建立健全了政府采购机构。1998年10月，省本级分开设立政府采购管理机构和经办机构，界定各自职责并形成了制约机制；1999年，各市也按照要求相继完成政府采购管理办公室和政府采购中心的组建工作。截至目前，全省14个市地在财政局设置了政府采购办公室，省直及13个市地都成立了政府采购中心，71个县（市、区）都相应地设置了政府采购办或政府采购中心，从事政府采购的人员587名。这些政府采购机构的建立，为我省全面推行政府采购制度提供了组织保证，做出了贡献。

细究这些数字，其背后是逐步完善的制度法规在推动，是政事分开的运行机制在支撑，是不断增强的政策功能在显现。在制度法规方面，辽宁省各级政府围绕监督管理、运行程序等制定了规范性文件40余个，为政府采购提供了坚实的制度保障。陆续出台了《辽宁省政府采购管理规定》、《关于进一步推进政府采购制度改革的意见》、《关于进一步加强政府采购管理工作意见的通知》等法规，对管理体制、市场准入、采购程序、采购方式等进行了规范。在运行机制方面，1998年，省本级就分开设立了政府采购管理部门和经办机构，2005年，省政府采购中心从省财政厅分离，之后，市、县政府都单独设立了集中采购机构，率先在全国实现了管采分离目标。目前，在采购预算、采购活动监督管理等方面建立起了基本的运行框架体系。在政策功能方面，辽宁省政府采购大力落实国家制定的采购政策，支持节能环保产品，支持自主创新，对本省工业企业和中小企业予以支持。例如，2005年-2009年，全省通过政府采购购置中华轿车和金杯轻型客车7631辆，采购金额达10.61亿元，有力地支持了自主汽车企业的发展。

三、辽宁应对GPA的对策建议

在GPA统计口径下，辽宁省政府采购规模占GDP得比重达到25%到30%，远远高于我国现有的统计口径，因此未来辽宁被纳入次级地方中央实体开放范围内，将面临更大的挑战。目（下转第7页）（上接第5页）前，应该充分认识形势，准备好各项基础工作，充分利用尚未加入GPA的过渡期，从容应对政府采购市场的开放。

（一）未雨绸缪，积极准备

辽宁加入GPA指日可待，政府采购市场的开放也势在必然。必须对加入GPA从思想上、战略上做好准备。要积极地借鉴已进入出价清单的省（市）的做法，更重要的是作好基础工作，全面提升各市场主体的综合实力，以应对采购市场开放带来的冲击。

（二）以GPA为契机，建立科学规范的采购管理流程和机制

兼顾国家利益和地区特点，科学地划分竞争性招标采购和非竞争性采购的范围；进一步完善管采分离的采购体制；加强对政府采购供应商和招标机构等采购市场主体的资质管理和审查，建立健全各种配套机制；借鉴国外经验，设立专门的、与政府采购活动无利害关系的独立机构处理申诉，确保监督和争端解决的严肃性和公正性；在过渡期内逐步实现与国际接轨；加强对境外企业的规范化管理，促进政府采购市场公平、公正。

（三）完善现行政府采购法规与制度建设

首先要加强开放条件下政府采购的相关立法，参照GPA规则对目前实施的政府采购法规进行修改和完善；其次充分利用GPA有关原则，借鉴成员国经验，在适度保护方面构建合法的贸易壁垒，以有效保护本土中小企业利益，防止开放对地方采购市场的冲击。

（四）建立统一开放、规范有序的市场环境

建立统一的国内政府采购市场，有利于提高国内产业竞争力，并为企业参与国际市场竞争积累经验。包括制定统一的采购制度，为统一国内市场奠定制度基础；完善组织基础，统一相关的采购、监管及中介机构设置；在具体操作层面尽快与GPA要求衔接，不断扩大采购范围，提高各级地方政府的采购限额标准，逐渐统一门槛价。

目前，我们对GPA的规则还不熟悉，充分理解和运用GPA规则尚需时日。有关部门应在政策咨询、信息、职业培训、海外指导等方面，为企业提供切实的帮助。

参考文献：

[1]侯瑜.GPA协议下辽宁省政府采购现状分析[J].地方财政研究，2011，10.

[2]王威.对我国加入WTO《政府采购协议》的几点思考[J].天津市政法管理干部学院学报，2009，01.

[3]廖涛.加入《政府采购协议》及其对北京市的影响[J].时代经贸，2008，04.

[4]杨会慧，陈荣.对我国加入WTO《政府采购协议》的思考[J].中国政府采购，2011，07.

[5]张小瑜.中国加入WTO《政府采购协议》的机遇与挑战[J].对外经贸实务，2009，11.

注：本文是辽宁省财政厅课题“辽宁应对《政府采购协议》（GPA）问题研究”成果之一（编号：11C012）。

作者简介：高连廷（1971—），博士，沈阳航空航天大学经管学院副教授，研究方向：国际经贸。