对住房属性和住房发展目标的认识
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住房价格问题只是房地产市场的一种现象。应该说,地方财政对土地收入的依赖度、土地价格上涨、房地产投资高利润、土地过度竞争、流动性充裕等,都是造成这个现象的原因,但不是本质的因素。房价问题的根源在于房地产市场的深层次矛盾,而住房政策的价值取向是产生矛盾的根源,也是认识、化解矛盾的着眼点。
一、房价上涨使住房市场化改革面临挑战
从1998年城镇住房制度发生根本性的变革算起,到2008年的10年问,城镇居民家庭人均住房建筑面积增加了12平方米多;竣工商品住房4091万套,相当于城镇居民家庭户数的20%;按成套住房面积占城镇住房面积的比重计算,成套住房占82%。根据《2005年全国1%人口抽样调查资料》,随着住房商品化改革,包括城镇公有住房改革,到2005年,城市有47.24%的家庭购买了商品住房、经济适用住房和原公有住房,乡镇有22.67%的家庭购买了商品住房、经济适用住房和原公有住房;75.72%的城市家庭拥有了自有住房,81.52%的乡镇家庭拥有了自有住房。这个进步的取得,没有住房市场化改革是难以想象的。但是在坚持城镇住房市场化改革方向的同时,需要反思市场化过程中出现的问题。
在住房市场化不断推进的过程中,房价上涨越来越成为社会关注的热点。其实,房价是不是高了,是一个与收入增长相关联的问题。
1991年至1998年,全国商品住房价格年均增长13.7%,城镇居民人均可支配收入年均增长18%,再加上当时的商品住房供应比重并不高,城镇大多数家庭的住房还依靠单位分配,期间虽有些年份商品住房价格上涨较快,但与收入增长相比,房价上涨并未形成较大的社会压力。
2003年与1998年相比,全国商品住房平均销售价格上涨了19%,年均增长3.54%,城镇居民人均可支配收入增加了56%,年均提高9.3%,房价上涨速度远低于收入增长速度,没有人将高房价作为一个问题来研究,也听不到老百姓关于高房价的呼声。
2009年与2003年相比,全国商品住房平均销售价格上涨了104%,城镇居民人均可支配收入增加了103%,房价上涨快于收入上涨。如果按家庭收入增长作比较,城镇居民家庭平均每户人口呈下降趋势,2009年城镇居民家庭收入比2003年增长91.95%,商品住房平均价格上涨快于家庭收入增长12.05个百分点;以年度增长作比较,商品住房平均价格年上涨幅度高于城镇居民家庭收入1.14个百分点。
大城市房价增长速度要远快于居民收入增长速度。2009年与2003年比较,北京商品住房价格上涨幅度比居民收入增幅高出104.17个百分点;上海高出53.86个百分点;杭州高出84.84个百分点;广州高出40.75个百分点。
房价上涨快于居民家庭收入增长,使越来越多的家庭不能适应住房市场化供应体制。面对房价上涨,低收入家庭、新就业职工的住房矛盾更加突出。
二、市场化不可能惠及低收入家庭
1998年,城镇居民家庭人均可支配收入与商品住房价格相比,为2.93:1,其中,最低收入家庭为1.34:1,低收入家庭为1.78:1,中等偏下收入家庭为2.22:1,中等收入家庭为2.76:1,中等偏上收入家庭为3.44:1,高收入家庭为4.25:1,最高收入家庭为5.91:1。到2008年,城镇居民家庭人均可支配收入与商品住房价格相比为4.41:l,其中,最低收入家庭为1.33:1,低收入家庭为2.06:1,中等偏下收入家庭为2.85:1,中等收入家庭为3.91:1,中等偏上收入家庭为5.38:1,高收入家庭为7.34:1,最高收入家庭为12.2:1。10年来,各收入分组家庭购置住房的能力,最低收入家庭降低了1%,低收入家庭提高16%,中等偏下收入家庭提高29%,中等收入家庭提高42%,中等偏上收入家庭提高57%,高收入家庭提高73%,最高收入家庭提高106%。尽管总体上城镇居民家庭购置住房的能力在提高,但较低收入家庭购置住房能力的提高远不及较高收入家庭。如果将住房支付能力作为不同收入家庭住房市场化供应的适应度来评价,显然,收入越低的家庭对住房市场化的适应度越低;而且,收入越低的家庭适应市场的能力提高得越慢。
虽然有少数低收入家庭购置了住房,但不是普遍现象。住房供应政策的设计不能建立在少数现象的基础上。低收入家庭买不起住房,租赁市场价的住房也难以承受。唯一的办法是通过公共财政的资助,使他们能够满足基本居住需要。事实上,由于家庭收入差距存在,任何一个国家的住房供应都不可能完全实行市场化。住房供应市场化是改革的方向,但不是住房供应的唯一渠道。
三、回归住房的消费品属性
房价畸形上涨,原因很简单,是供求关系出了问题。供小于求,才会出现价格非正常上涨。关于房价上涨的各项因素分析,事实上是通过供需矛盾在发挥作用。
问题是,理想的住房供求平衡是不存在的。城镇化加速、人口增加、收入提高,总是使住房的需求曲线向高位移动,住房供应不充分总是表现出来。土地资源的有限性和政策上对土地取得所维持的竞争度,更使得住房供应始终处于不充分状态,无限扩大住房供应实质上是做不到的。而资金的充分供应却推动住房需求的扩张。住房供求矛盾的扩大就会成为必然现象,供求不平衡导致的价格上涨就不可避免。
然而,真实的住房消费需求真的是在短时期内迅速扩张,导致供应严重短缺,从而引起房价飞速上涨吗?真实的消费需求总是被收入所制约,在相对稳定的收入增长中,真实的住房消费需求没有理由违反规律畸形扩张。如果将住房注入过多的投资品概念,房价飞涨就不难解释。
住房首先是生活必需的消费品,由于不动产的增值功能,又具有投资品属性。住房需求实质上由消费需求和投资需求两部分组成。近年来的住房价格飞涨,使住房逐渐被资本化,在住房需求中投资性需求所占的比重越来越高。随着住房的财富效应越来越强,投资性需求对住房价格快速上涨的推动力也越来越强。2009年,北京二手住房成交同比增长191%,相当于新建商品住房成交量的90%;杭州同比增长208%,相当于新建商品住房成交量的88.62%:深圳同比增长250%,相当于新建商品住房成交量的154.6%。从二手房出售方判断,一般情况下,不会有人将自己需要居住的住房出售,相当一部分二手房出售是投资回收行为。城镇居民家庭将住房作为投资品的现象非常普遍。
不动产增值的特性,使得对住房购置者的意愿是消费还是投资很难作出判断,在一定的范围内,两者也是可以转换的。但是,总体上,如果家庭拥有的住房数量明显超过实际居住需要,其投资倾向就十分明显了。
严格意义上,投机也是一种投资,只不过投机牟取短期的超额利润。因此,购置住房投资与
投机的差别主要在保有期的长短,保有期相对较长的,是投资行为;保有期较短的,是投机行为。一般来说,拥有富余住房出租的,应当是投资行为,因为租赁关系约束了住房资产变现;而将住房空置着、随时准备“快进快出”获利的,则含有很大成分的投机意愿。
很难判断在住房交易中投机的成分占多大比重,但住房作为生活必需的消费品,如果投资、投机成分对需求量扩张的影响相当大,价格的畸形上涨就会是必然的趋势,对普通消费者就会构成十分巨大的压力。现在一些热点城市,据媒体报道少则20%多的购置住房者是为了投资,住房的基本属性就被扭曲了,住房的消费品市场就演变成投资品市场。尤其是住房市场投机过盛,市场的畸形也就值得警惕了。如果一种生活必需品成为“暴炒”的对象,就会出现社会不安定。
住房的投资、投机需求加大了住房的供求矛盾,使住房供应不充分的情况更为严重。道理很简单,住房的投资、投机需求会吞噬住房的有效供应。假设住房市场的供应是100套,消费性住房需求是120套,缺口是20套。住房供不应求产生了涨价预期,引发了投资需求。一般来讲,投资者的住房支付能力较强,对住房价格的接受能力占绝对优势,而普通消费者住房支付能力较弱,希望房价下降。住房支付能力的差别导致在供不应求的情况下,投资者总能先买到住房。如果投资者买到了40套住房,并且不将所购住房投入到租赁市场,住房供应与消费需求的缺口就是60套,住房有效供给减少,住房价格将进一步上涨。
适度的住房投资不是什么坏事,有利于增加住房租赁市场供给。但住房投资都潜伏成投机了,不但没有增加住房有效供给,市场的不稳定也会凸现。如果住房资源的占有过于不均衡,通过住房的媒介作用,有钱的更有钱,没钱的更买不起房,收入分配差距就会进一步扩大。
尽管不可能完全排除住房投资品属性,但毕竟首先需要将其基本的消费品属性作为住房政策的基本立足点。住房政策首要的价值取向是明确住房是人民生活的必要消费品,满足公众的消费需求,而不是鼓励投资需求。
既然房价过快上涨的根本原因是供需矛盾,缓解住房供需矛盾的重要方法之一当然是扩大供给。但是,除非住房供给能够快速扩大,以满足所有的消费需求,否则,投资需求就像一个“黑洞”,源源不断地吸纳增加供给的能量,使有效供给不能满足消费需求。
四、要突出住房发展的社会功能
由房价、住房问题而引发的另一个争论是房地产究竟应不应该成为支柱产业。其实,是不是支柱产业,不是由谁来认定的,也不是凭空能够扶持起来的,而是在经济发展中客观形成的。
根据《中国统计年鉴》的资料,2007年,房地产业的增加值在GDP中的比重为4.77%,在第三产业中的地位仅次于批发和零售业(7.33%)、交通运输、仓储和邮政业(5.75%)、金融业(5.18%);2007年,商品房销售额29889亿元,相当于社会商品零售总额的33.5%;其中商品住房销售额25565.81亿元,相当于社会商品零售总额的28.66%。2009年,商品房销售额43995亿元,相当于社会商品零售总额的35%;其中商品住房销售额38161亿元,相当于社会商品零售总额的30%。无论从增加值占GDP的比重还是销售额来分析,客观上房地产业在经济发展中的地位已经十分重要。
一个产业如果与居民消费无关、与提高人民生活水平无关,在国民经济中也很难有重要地位。住房的发展,既具有经济功能,也具有社会功能。并不因为其具有社会功能而忽视其经济功能,同样,并不因为其具有经济功能而忽视其社会功能。房地产业的健康发展,遏制投机性需求是十分重要的方面。
住房发展所具有的双重功能,在不同的阶段,也可能被突出强调某一方面的功能。在以经济增长为主导的评价体系中,房地产对经济增长的快速效应容易被强调。住房发展的社会功能是满足人民群众的居住需求;经济功能是通过住房建设和消费,扩大国内需求,拉动经济增长。满足居住需求是住房发展的根本动力,没有居住需求,没有住房发展的社会功能,住房发展的经济功能就成了空中楼阁。只有在住房发展的社会功能被实现的前提下,其经济功能才会得以实现。如果片面强调住房发展的经济功能,而忽视其社会功能,住房发展的目标就会被不断异化,最终也不能有效拉动经济增长,甚至可能损害经济的稳定、健康。根本上,住房发展首要的是社会功能。这并不排斥在保证住房发展社会功能的同时发挥其经济功能。
五、正确处理市场和住房保障的关系
如果城镇居民家庭的收入可以截然划分为两个阶层:一个是完全不能适应住房市场化供应体制的,由政府提供福利性的住房;一个是完全能够适应住房市场化供应体制的,由市场去解决他们的住房。这确实非常理想。
但是,居民家庭收入是有差异的,收入从低到高呈连续渐进、缓坡上升分布,不会是落差甚大、截然分割的两个平台。对处于收入分布两端的家庭,容易提出解决的方案,困难的正是处于收入分布中间的家庭。按照居民家庭收入分组五等分的统计方法,三类中等收入家庭的比重占60%。在住房市场化供应体制的发展过程中,中等收入家庭的住房供应,正是住房政策的难点。
对于住房价格持续上涨,感到压力最大的,也正是中等收入家庭。2003年以来,许多大城市住房价格上涨速度快于中等收入家庭收入增长速度,中等收入家庭在大城市生活的压力遽然增大。虽然多数城市住房价格上涨速度低于中等收入家庭收入增长速度,但是,在收入增长过程中,人们的消费结构升级,对住房的期望也在增长。房价上涨,使中等收入家庭实际购置住房能力的提高与期望之间,形成一个差距。
把中等偏下收入家庭的住房也纳入住房保障的范畴,由政府供应福利性住房,是一些人士的呼声。问题是,“保障线”不断往上划,划到哪里算到尽头;把中等偏下收入家庭划在住房保障线里,又会形成与中等收入家庭实际收益的反差。不断地扩大福利性住房供应的范围,并不是解决问题的好办法。
住房供应的市场化改革,并不能狭义地理解为将福利性住房供应与市场住房供应严格区分。福利性住房供应中可以有市场化的因素,市场化住房供应中同样可以有政策性因素。
在相当长的时期内,对中等收入以下的家庭购置住房的政策支持还是必要的,问题的核心是支持他们满足基本住房需求,而不是营造一个使他们谋利的机制。合理控制住房福利转化为家庭财富,是使政策性住房供应起到本质功效的重点。政策性住房的价值取向是帮助能力不足的家庭改善住房条件,其功能是解决居民的居住问题,而不应当承担增加居民财富的功能。正因为政策性住房可能产生的财富效应,才导致其成为某些家庭的谋利工具。政策性住房的基本功能是保障居民家庭的基本居住需求,并不应承担增加居民家庭收入的功能,不能寄希望通过政策性住房的供应改善居民家庭的财富占有结构。从政策性住房的功能定位去设计制度,可以有效堵住利用政策性住房谋利的漏洞,真正起到加快解决住房问题的功效。
住房市场化推进所表现出来的矛盾,恰恰是“上不就,下不能”的中等收入家庭的矛盾,简单地把政府住房保障线上、下划,总是解决不了发挥市场配置资源作用的问题,解决不了图1中竖线a左右的“夹心层”问题,也解决不了线下获得住房补贴后实际福利超过线上而导致的“悬崖效应”问题。住房供应的政策支持,应当是与收入相关的递进关系。
图1中的横坐标是收入,纵坐标表示政策支持度和市场化程度的强弱。阴影部分是市场的功效。随着居民家庭的收入从低到高排列,政府的政策支持逐渐减小;对收入达到一定水平的,完全由市场供应住房;对较低收入家庭,根据其低的程度,由低到高逐渐减少政策支持的强度;最低收入家庭,则主要依靠政府的政策支持。根据家庭收入的高低对住房保障强度进行灵活机动的调整,可以提高住房保障的效率,有效避免不同收入水平家庭享受同等保障的问题,也可以避免单一保障线所导致的夹心层问题。当然,这对政府的公共管理能力也提出了较高的要求。