陕西石油产业与地方经济协调发展的制约因素及对策研究

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摘 要：石油产业是陕西省的支柱产业，产业关联性强，然而陕西石油产业的高速发展未能很好地带动陕西区域经济协调发展，甚至在一定程度上阻碍了区域内其他产业的发展。为此，本文深入分析了制约陕西石油产业与地方经济协调发展的相关因素，并提出了对应的解决对策与建议。

关键词：陕西石油产业；地方经济；协调发展；制约因素；对策

0 引言

石油作为现代工业的“血液”是国民经济发展的重要物质基础，也是促进石油资源开发区区域经济发展的重要因素之一。它的开发与利用不仅带动着上下游相关产业的发展，而且还以强大的扩散效应、辐射功能带动着地方经济的发展，成为地方经济发展的“增长极”和“生长点”。

陕西是中国重要的石油资源大省，石油储量与产量均处于全国前茅。经过几十年的发展，石油产业已成为陕西经济社会发展的支柱产业。然而，在陕西石油产业的发展中，由于长期受计划经济和条块分割管理体制的影响，石油产业与地方经济缺乏共同利益驱动，各自为战，缺乏统一思路下的经济发展长远规划和战略，产业同构严重，难以形成优势互补的产业多元化经济发展格局，造成经济和社会资源的巨大浪费。这些问题的存在，不但在一定程度上影响了石油资源优势向地方经济优势的转化，也影响了石油产业自身的发展。正是基于以上认识，本文深入探讨了陕西石油产业与地方经济协调发展的制约因素，并结合陕西实际状况，提出了促进陕西石油产业与地方经济协调发展的若干对策建议，希望能为实现陕西石油产业与地方经济协调发展在政策制定上提供参考与借鉴。

1 陕西石油产业与地方经济协调发展的制约因素

1.1 石油产业链过窄导致产业整体带动力不强

石油产业链是指围绕石油的转化与利用，通过技术及服务联系，由所有具有连续追加价值关系的相关产业所形成的链条。目前，陕西石油产业的链条还极为简单，区域内石油产业的产业链条不完整，尤其是下游的区域集聚程度很低。据测算，原油和石油初级产品加工所创造的产值占陕西石油产业总产值的80%以上，而石油化工所创造的产值仅占陕西石油产业总产值的20%不足。这种情况致使陕西石油资源利用只是处在加工的初级阶段，资源的附加值低，利用率不足，使得石油资源优势对陕西经济的带动作用并没有充分发挥出来。

1.2 “荷兰病”现象显现影响区域经济协调发展

目前，陕北地区经济生活正在出现一种“荷兰病”症状。近几年来石油价格不断上升，给陕西石油资源地延安、榆林经济社会发展带来了巨大的利益。高油价带来的意外收入成为了政府的支出，导致了公共投资的增加，企业机关工资及物价的上涨，通货膨胀的压力越来越大。与此同时，通用设备制造业、交通运输设备制造业和电子及通信设备制造业这些曾具有较大优势的产业在近年来发展比较缓慢，其速度远远低于石油产业，非石油产业成本上升，利润空间逐渐缩小。现在陕北已经呈现出“荷兰病”的前兆。石油像是一条金锁链，带给陕北地区高收入的同时，也锁住了陕北经济腾飞的翅膀。

1.3 社会资源的整合难度较大

受长期计划经济和条块分割管理体制的影响，陕西石油产业与地方经济缺乏共同利益驱动，各自为战；缺乏统一思路下的经济发展长远规划和战略，产业同构，难以形成优势互补的产业多元化经济发展格局，造成经济和社会资源的巨大浪费，也使得社会资源的整合难度较大。具体来说，主要表现在以下方面：一是技术研发资源共享难度大，各开发主体之间、石油企业与地方科研院所之间的科技资源没有得到很好的集成与整合，未能形成稳定的产学研合作机制；二是基础设施共享难度大，由于利益分配的原因，导致两大石油开发主体之间、石油企业与地方的基础设施无法共享；三是生产要素整合难度大，包括土地、资本以及人力资源等无法突破产业和区域限制，不能自由流动。

1.4 石油开发中各利益相关主体矛盾重重

在陕北石油开发中形成了包括中央政府、省政府、市县政府、中央石油企业和地方石油企业这五类目标各异的利益主体。作为理性经济人的各利益主体都将追求各自利益最大化，由此，不可避免地会为争夺资源权利而产生利益冲突。主要体现在以下两个方面：一是石油资源开发权归属的冲突，不同开发主体之间争夺资源面积；二是石油资源开发收益权分配的冲突。其冲突的核心是石油资源矿权的归属和利益分享比例的设置。

1.5 石油矿区生态环境有待改进

石油开发具有战线长、占地多、耗能高、废弃物多、污染大等特点，对陕北地区的水质、生态、植被、空气质量等方面产生了不同程度的影响。单井生产、汽车中转等开放式生产工艺，导致了生产过程中跑、冒、滴、漏现象及运输过程中肇事、翻车等污染事故的发生。污水处理设施建设滞后，虽然有部分污水实施了回注，但仍有三分之二左右无法回注而直接排放，使延安境内大多数河流及部分城镇饮用水源都受到不同程度的污染。同时，打井和注水造成一些地方地下水系破坏，水井出水量锐减、水质下降。石油开发还造成部分林地特别是退耕还林地的占用和破坏。石油伴生气大量排空，不仅造成能源浪费、空气污染，对一些地方和村庄也形成安全隐患。主要表现为：一是石油污染局部得到遏制，但总体污染仍在持续。二是清洁文明井场管护措施不到位，损坏严重的现象普遍存在。三是个别石油开发企业环保观念仍然淡薄，在石油开采审批程序上不申报、不审批、不验收、先建后批、边建边批的现象时有发生。四是企业内部环境监管能力薄弱。企业内部环保人员少，系统监管、应急机制不健全。这些问题给陕北石油开发过程的环境保护带来现实的困难。

1.6 缺乏相关的协调发展机制与政策支持

要实现陕西石油产业与区域经济的协调发展，不仅要具备物资条件基础，还需要有相应的政策机制作为支持。这些政策机制主要包括石油产业可持续发展的产业政策，以及石油产业与地方政府、其他产业之间协调发展的相关协调机制。目前陕西省在这方面还存在很大缺陷。具体体现在：一是产业政策的整体性不强，产业政策制定未能充分考虑产业的关联性，从而导致产业规划不合理；二是产业政策制定的专业性较弱；三是产业政策的执行力度不足，主要表现为下级政府对上级政府的政策执行力不足，石油企业对地方政府的政策执行力不足，出现这种状况更多是因为各利益主体为追求短期经济效益造成的。四是缺乏石油产业与地方政府、其他产业之间协调发展的相关协调机制。

2 推进陕西石油产业与地方经济协调发展的对策分析

2.1 延伸石油产业链条，培育石油产业集群

有学者研究得出西部地区石油产业上游的产业集群弹性平均为48.13，而石油产业下游的产业集群弹性为51.63。显然石油下游的产业集群弹性明显大于上游的产业集群弹性。由此可以得出结论，石油资源加工业与区域经济的相关性要高于石油资源开采业。现阶段，陕西石油勘探和开采业已具有比较明显的集群效应，而石油深加工则正处于起步阶段。因此，政府现在的工作重点应该是按照科学发展观以及新型工业化的要求，合理规划和正确引导，加快推进石油加工业向各工业园区集中，产业向基地集中，以陕北能源重化工基地和工业园区为依托，支撑产业集群发展。高度重视向石油下游产业延伸与深化，增加附加值；淘汰落后的高耗能、高污染、低产出生产工艺和技术，不断优化产业结构，提高科技含量，促进产业升级。

2.2 实现社会资源共享

首先，通过技术转移、横向合作等方式实现技术研发资源共享，从而减少重复投入，提高投入产出效率。其次，无论是区域经济发展，还是石油企业发展，均需要大量的基础设施建设投资。因此，为了减少重复建设，提高区域经济发展的整体效率，有必要实现区域内部基础设施共享。而对于陕西省来说，要实现石油产业与地方经济的协调发展，就必须实现基础设施共享。这种共享主要包括两个方面：一方面是石油产业内部各开发主体之间的设施设备共享；另一方面则是石油产业与地方政府之间的基础设施共享。最后，实现生产要素共享。具体措施包括：合理规划土地使用，保证区域内产业发展的正常用地；形成一体化的资本市场，实现资本在区域内的合理流动；形成一体化的人才市场，实现区域内人才智力资源的共享。

2.3 石油开发各利益相关者和谐发展

陕北石油开发中形成的中央政府、陕西省政府、资源所在地的市县政府、中央石油企业（长庆油田）和地方石油企业（延长石油集团）等五类目标各异的利益主体的矛盾，表面上看是不同经济实体的利益之争，实际上暴露的是中央利益与地方利益之间的矛盾，而矛盾的根源则在于我国特殊的石油资源矿权制度和土地产权制度，在于一元矿权与二元地权的冲突。只要石油资源仍然坚持一级所有、一级开采的矿业体制，就会在法律上和制度上排除其他利益主体对石油资源的占有权和收益权，影响到资源地的经济利益；只要集体地权仍然是一种权能残缺的“不完全所有权”，在现行征地制度和两级地权管理模式下，地方政府必然会凭借对土地收益权和处分权的实际控制阻碍矿业权的行使，导致生产和交易的低效率。要从根本上改变这一状况，需要从以下方面入手：一是创新石油资源矿权制度，建立国有资产两级出资人制度，实行石油资源一级所有二级开采的矿业体制，使地方政府不再作为人，而是直接作为国有资产所有者享有投资、受益、经营者；二是变革集体土地所有权制度，废除集体土地所有权，实行农村土地私有化；三是完善矿业用地制度，规范矿业用地取得、补偿、退出等管理制度；建立市场化的石油资源矿权转移制度，改变过去石油资源矿权无偿转让的状态，使矿权收益清晰化、货币化。

2.4 石油矿区经济、社会和生态环境三大系统之间协调发展

一是加强教育，转变观念，树立“人与自然和谐发展”的新理念，坚持生产与环保并重、经济效益与社会效益并重，在全社会形成“谁污染谁治理”和“减少污染、加强环保”的良好意识与氛围；二是加强法制建设，强化执法力度，逐步提高石油企业的环保意识，确保陕西石油产业的持续健康发展；三是明确环保责任，加强环保绩效考核和责任追究等方面的制度建设，使政府、企业和公众对石油资源矿区的环保责任得到了明确和加强，提高其参与环保的积极性，从而彻底扭转石油矿区内水源和水质污染、大气污染、地表植被破坏和土地盐碱化、荒漠化和地表塌陷等地质灾害的现状；四是建立健全石油矿区生态修复补偿机制，规范生态治理和补偿标准，切实解决陕北地区环保设施建设滞后的问题；五是加大环保投入，发展循环经济。

2.5 加大相关政策的扶持力度

产业的发展离不开政策的支持，为了实现陕西石油产业与地方经济协调发展，必须制定一系列政策来支持，具体来说有以下几个方面：一是建立石油产业政策引导和支持机制，包括石油产业合理化政策，石油产业竞争秩序政策等，通过适当的产业政策引导，在陕西应实现区域内石油资源比较优势向市场竞争优势的转化，培育区域内有效核心优势，促进石油产业成长；二是构建协调发展的体制平台，包括完善油地领导联席会议制度，理顺和强化油地结合运行机制，建立统一的战略性规划体系，形成事关区域经济和社会发展大局的重大事项都应提交油地领导联席会议共同商讨、通盘考虑、统一规划的机制；三是构建协调发展的政策平台，包括国家宏观支持政策、企业改革与发展的政策、民间资本进入政策等。

3 结论

石油产业是陕西省的支柱产业，产业关联性强。然而，长期以来，陕西石油产业的发展并没有带动地方经济的发展，甚至在一定程度上阻碍了区域内其他产业的发展，未能实现石油产业与地方经济协调发展的理想局面。为此，本文从石油产业链、社会资源整合、石油开发利益主体关系、石油矿区生态环境以及油地协调发展机制等方面分析了制约陕西石油产业与地方经济协调发展的相关因素，并结合陕西实际，提出了实现陕西石油产业与地方经济协调发展的相关对策建议。

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