加强城市规划工作 促进城市可持续发展

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城市是商品交换的产物，是生产社会化的结果。人们在经历自给自足的发展阶段之后，剩余的产品作为商品集中到一个地方进行交换，慢慢地就形成了集镇，进而发展成为城市。所以，城市是区域范围内配置资源的重要场所，是区域经济的中心。

省委、省政府提出要坚持实施大中城市带动战略，这完全符合经济发展的规律。

经济发展在空间分布上是有梯度的，看一个地区的发展水平，就看他的中心区、中心城市的发展水平。城市化水平不提高、城市功能不强，整个区域经济就发展不起来。我们现在强调要高度重视解决“三农”问题、加快农村经济社会发展，这些都需要先进的城市系统来带动，这是一个基本规律。

以前，我们曾经提出农村要靠乡镇企业发展，于是各地都拼命上乡镇企业。发展的结果是乡镇企业发达的都是离大中城市近的地方，在远离城市的地方，乡镇企业往往成为沉重的包袱。我们有些基层领导天天讲要搞工业、“无工不富”，但冷静地想一想，从到大搞“五小”工业，我们浪费了多少财富，破坏了多少环境，而农民究竟从中得到了多少实惠？发展必须遵循客观规律，有了城市交换资源、配置资源，才有社会分工，企业才能发展起来。

我们现在讲抓大城市不是说不管农村，不是要把政府掌握的有限资源向城市集中。在一段时期内、起码是最近这几年，省本级财政掌握的有限资源重点要用于“雪中送炭”，集中投入到农村饮水安全、低保、合作医疗、巩固“普九”成果等工作中去，抓紧解决困难群众的温饱问题和喝水、看病、上学等最基本的生存问题，并且进而发展现代农业，尽快改变贫困人口多、贫困面大、贫困程度深的基本省情。城市主要应该通过加快自身发展实现自我积累。城市发展起来以后，政府从城市积累的资源中拿出一部分给农村继续“雪中送炭”，当然要留相当部分有重点地用于加快城市发展，这就是“以城带乡、以工哺农”，这是一个基本思路。

城市要发展，关键是规划。建设厅的同志提出，通过督察员监督各地城市规划的实施，这是一个很好的制度创新。但是，监督些什么、能不能监督和如何监督要先弄清楚。后一个问题主要取决于制度和督察员的个人素质，前一个问题是按照现在已在执行的城市总体规划，你不监督有问题，你监督了也有问题。要严格开展监督，首先要有一个好的城市规划，这是基础。规划不好，怎么监督、怎么建也不行。我们现在编制城市规划，很大程度上还在沿用计划经济时代的那套老办法，已经不能适应市场经济条件下城市发展的需要。另外，城市总体规划时限一般是15―20年，而现代科学技术发展迅速，我们很难准确预测20年后经济社会发展到什么水平，受这些因素影响的社会形式、居民生活方式更无法确定。城市总体规划内容过细，随着时间的推移很难具备实际操作价值，只能不断地一轮一轮修编。还有，城市总体规划重点规划在规划期内的建成区，忽视整个城市可建设范围和城市规划区外的规划控制，很容易在城市边缘生成“城乡结合部”。随着城市经济和建设的发展，城市建设用地范围一轮一轮地扩大，“城乡结合部”也随之增加，恶性循环，未有休止，迫使城市政府不断调整扩大整治和重建范围。在这种城市规划概念下，城市的整体性、城市建设的成本、城市的生态产生很多问题。因此，城市规划如果要适应未来经济社会的发展变化，就应该分宏观、中观、微观三个层次来编制。

首先要从空间上考虑战略总体规划，确定城市长期发展的基本架构。战略总体规划主要包括三个部分的内容：一是道路交通网络。道路建设是一个长远问题。现在编制的城市总体规划以20年为限，而道路绝对不能只限于20年，它很可能要存在几百年，广州的北京路就已经有1000年了。我们现在城市道路建设为什么拆迁那么多？就是在规划的时候总不能与长远发展相适应。现在贵阳的很多路都是后来拆出来的，比如瑞金路接北京路的这一段就是才拆出来的，付出了很大代价。因此，作城市战略总体规划，首先要把路网明确下来，不管现在修也好、将来修也好，不能受20年的限制。二是用地。城市里哪一个区域能盖房子，哪一个区域不能，在作战略总体规划的时候一定要研究清楚。能盖房子的地方盖什么房子不要紧，将来可以通过城市设计去规划，不需要在战略总体规划中明确。房子哪怕盖得不好也没有太大关系，你盖不好不要紧，人家会拆掉它，就是不拆掉，混凝土会徐变，几十年、100年以后也还是要更新的。最近不是有人研究中国的建筑平均寿命是13年吗？三是生态环境。从环境容量出发考虑人与自然和谐发展和从满足生产与消费需求出发考虑城市规划，是科学发展观和传统计划经济发展观的分水岭。从前作城市规划，这个城市10年以后生产总值是多少、人口增加到多少，比如10年以后要达到10万人，20年以后要达到20万人，如果每人75平方米或者100平方米用地，建成区就规划多少用地。用的是一轮一轮“摊大饼”的思维，生态环境问题考虑得很少。按照科学发展观的要求制定城市战略总体规划，就应该考虑清楚这个地方将来有多少森林、有多少供水量、污染物总排放是多少、空气是什么质量，在这样的情况下能够承载多少人。人是最大的污染源，不把生态环境问题考虑清楚，城市就不可能实现可持续发展。

在以上三个方面的主要问题中，第一位的还是要从长远发展考虑，把城市路网规划好。城市发展讲到底是用地问题，而用地问题讲到底又是道路网络问题。在作战略规划的时候把道路网络考虑清楚一点，有钱的时候抓紧修，路网一旦形成，整个城市的发展就不会乱了，也不会动不动就拆迁、动不动就修编。

到贵州工作以后，我多次与贵阳市的领导和城建部门的负责同志就城市发展问题交换过意见。我个人认为，贵阳市的发展当务之急是要打通两条道路，开发一个片区。两条道路，一条是连接老城区和花溪区的花溪二道。花溪是个好地方，生态环境很好，花溪二道一开，小河、二戈寨再多修几条东西走向的路和花溪一道、二道相勾联，贵阳南面很大的城市片区就出来了。另一条是北京路。现在的北京路是断头的，所有北面的人要出城，都要先往南以后再转弯。如果北京路东西两头都打通了，可以直接通安顺、遵义，到机场也可以从北京路出去，这样的话，北京路就成为了贵阳北面的一个主要通道，老区塞车的问题就能够得到缓解。一个片区，就是三桥、马王庙片区。近年来，贵阳市投入大量资源，开发了金阳新区，这是贵阳市加快城市发展的一个重大战略举措。但由于目前连接金阳新区与老城区的是公路而不是城市道路，老城区的经济不能流向金阳，使得金阳缺乏人气，经济发展不起来。要解决这一问题，就必须加快金阳新区与老城区之间的三桥、马王庙片区的开发，并且用城市街道把新区和老区连接起来。作为一个城市的总体，“单核”也好、“双核”也好，城市总体要考虑“和谐”。现在西北的金阳、东南的老城区花很多功夫去整治、去建设，唯独能把这两块有机联系起来的三桥、马王庙片区为何不去整治、去建设？总有一天要让这一片区和新区老区相协调，迟整治建设不如早整治建设。把这一块开发好，就可以解决用街道而不是用公路把新老城区连接起来的问题。经过多次论证，贵阳市的领导告诉我，他们已经接受了这样的观点，目前已准备动手。

安顺、遵义、六盘水也一样，亟需通过完善城市道路网络，扩大城市规模。目前我省的城市化水平很低，必须尽快提高城市化率，只有城市化率达到40%、达到50%，才能带动全省经济社会发展实现历史性跨越。城市化率达到50%，城市人口要超过2000万人，其中应有1000万以上的人集中在贵阳和安顺、遵义、六盘水这四个大城市。如果贵阳达到400万―500万人，那么其他三个城市起码各集中100万人以上才行。因此，这三个城市也需要尽快扩大规模，而要扩大城市规模，首先还是一个路网规划问题。比如安顺市，建设厅批准的规划是到2020年城市人口达到50万，那2030、2040年是多少万？如果水源问题可以解决，操作正确，不用很多年就可能达到100万。地方还有的是，北面、西面都还有很大的发展空间；甚至东面这一块，到昆明的快速铁路肯定要建设，将来设计时改变一下现在铁路的位置，这样东面也还有很多地方，所以现在关键是要从空间上考虑，把路网规划做好。

建设厅作为全省城乡建设行政主管部门，要积极动员和帮助包括贵阳在内的四个大城市做好城市道路网络的修编。在路网修编的过程中，要注意以下几个问题：一是规划的时间不能只局限于20年，要更长远一点。二是道路标准要适当超前。从长期城市建设的实践经验来看，城市道路的标准决定了两边房子的标准，路修得好，两边房子的质量就上去了；如果路修得像乡村道路一样，两边的房子也只能是农村住房的水平。三是要结合实际、因地制宜、突出特色。我省山多地少，我们现在可以把房子盖上山，城市道路也不是不能修上山。比如刚才提到的贵阳市北京西路，我分析过原有1∶1万地形图，这条路将来可以架空，下面是停车场，上面是商店，这样既符合实际，也能够体现贵州特色。有的同志可能会认为这样做难度很大；但是从工程学的角度来讲，社会发展到现在，没有什么工程不能做，关键是一个成本问题。在城市里，寸土寸金，资金投入进去，只要能经营，终归是有效益的。特别是从全局来看，路修起来以后，才能有产业、才能有消费，才能把城市经济带动起来，政府才会有税收，也才能拿出钱来投入污水处理、垃圾处理这样的公共设施建设。所以，总的来讲，建设厅要把城市道路网络规划作为城市规划的牛鼻子来抓，作为当前工作的重点来抓。比如建设厅的同志提出来的督察员问题，这些人就可以先集中精力帮助各地抓好城市道路网络的规划工作。注：本文是林树森同志2007年3月30日在省建设厅调研时讲话的一部分，发表时略有删节。