“电煤价格双轨制”改革:前景堪忧

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摘要：2012年12月25日，国务院《深化电煤市场改革的指导意见》，正式宣布自2013年起，取消重点电煤合同，这标志着推行二十多年的“电煤价格双轨制”的终结。但令人遗憾的是，此次电煤价格改革仅仅是隔靴搔痒，并没有从根本上解决煤炭铁路运力配置、中间费用繁琐、不合理的联动政策等体制问题，这给电煤价格双轨制的改革蒙上了一层阴影。

关键词：电煤价格；双轨制；改革

从1993年煤炭市场逐步开放之后，就开始了煤炭企业和发电企业之间漫长的电煤价格之争。业界和学界普遍认为，这一态势的根本原因在于“电煤价格双轨制”。不难理解，“电煤价格双轨制”指的是电煤的两种定价模式：一种是在每年年初的煤炭订货会上，煤炭企业和发电企业以低于市场价格签订的重点合同煤价，并锁定一年的数量，优先安排运力，其中不难看出政府干预的影子；另一种是根据市场供求关系来确定的市场煤价。

常年以来，“计划煤”和“市场煤”之间的差价成为了煤炭行业的心病。政府部门为了减轻发电企业的经营压力，强制煤炭企业以优惠价格向发电企业供应一定数额的煤炭，导致煤炭企业的巨额亏损。以5500大卡的电煤合同价为例，每吨比市场价低出200元以上。按每年9亿吨电煤算，仅此，煤炭企业向下游企业直接让利多达1800亿元。

2012年12月25日，国务院《深化电煤市场改革的指导意见》（以下称《意见》），正式宣布自2013年起，取消重点电煤合同，实行计划煤价格与市场煤价格的并轨，由煤炭企业和发电企业自主协商签订合同。这标志着推行了近二十年的电煤价格双轨制宣告终结。改革政策的出台可谓让人喜忧参半：喜的是电煤价格终于可以赶上市场化的脚步，煤炭企业和发电企业的矛盾也终于看到了化解的曙光；忧的是电煤价格改革不但没有从根本上解决体制问题，反而埋下了新的隐患，电煤价格改革的前景仍然堪忧。

一、铁路运力配置困难

中国的煤炭蕴藏量世界第一，但分布不均衡，集中分布在西北地区。但经济结构却恰好相反，经济发展程度高，对煤炭需求量大的城市主要聚集的东南地区。因此，北煤南运，西煤东运的问题一直都困扰着煤炭企业和发电企业。

改革前，针对重点合同煤，国家会优先配置运力，即使是在这样有政策保证的情况下，尚且会出现拿不到铁路指标导致合同不能执行的情况。改革后，发改委将放开铁路运力配置，不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架，电煤的运输又该如何保障。在《意见》中，仅仅规定铁道部、交通运输部要对大中型煤电企业签订的中长期合同适当优先保障运力。“适当”二字范围不清、意象不明，不但将这一条款的执行力度大打折扣，还为权力“寻租”提供了广阔的空间。

二、中间费用繁琐

在取消重点合同煤制度之后，最让人担心的莫过于电价的飙升，而煤炭价格的高低直接决定了电价的涨跌。事实上，我国煤炭的总体价格偏低，煤炭贵主要是贵在到厂价格，而非出矿价格。出场矿价与到厂价差距很大，中间环节抬高了到厂价格水平。1吨煤炭山西出矿价也就200―300元，运到浙江就涨到500―600元，甚至更高。政府收取点装费、车皮费、卸货费等名目繁多的杂费和手续费无形中增加了成本。另外，煤炭运输费用的涨幅也较大，从2006年4月至2007年11月，铁路运费就上涨7.4%，2011年公路运费与2010年相比，已涨了36%左右。

但中间费用高昂的问题并不在这次电煤价格改革的范围之内，国家调控电价也仅仅是从下游的电力企业着力，而不从上游的煤炭价格入手，上升的成本由煤炭企业转嫁给电力和电网企业，这样的做法无异于“缘木求鱼”，无法从根本上解决煤价“虚高”。

三、煤电联动政策不合理

2004年12月15日，发改委制定了煤炭市场化改革以来的第一个煤电联动制度，规定：以不少于6个月为一个煤电价格联动周期。若周期内平均煤价比前一周期变化幅度达到或超过5%，相应调整电价。为促进电力企业降低成本、提高效率，电力企业要消化30%的煤价上涨因素。

新出台的煤电联动制度对之前的联动政策的作出了两处调整：其一，发电企业消纳煤价波动的比例由30%调整为10%；其二将调整周期由6个月延长为1年。虽然这一政策看似减轻了发电企业的成本负担，但实际上它仍然存在不少问题。

首先，煤炭价格波动超过5%是电价波动的前提。换句话说，如果煤炭价格的涨幅被控制在5%以内，发电企业都必须自行消化煤炭价格上涨所增加的成本。如果电煤价格涨幅一年内连续不足5%，发电企业将损失惨重。2012年5500大卡的电煤合同价大约为每吨 600元，发电企业总共消耗约16亿吨电煤，如果每吨电煤的价格向上波动1%，发电企业就要多支出约96亿元。而由于达不到5%的联动标准，巨大的经济负担也无法分摊给其它行业。

其次，周期的延长降低了政策的反应速度，一旦煤价突涨，电企的成本无法及时传到出去。政府规定1年为一个联动周期，但1年的时长是由政策确定，依据不充分，科学性和客观性欠缺，完全没有考虑到电力价格在市场调节下自发波动的幅度和周期。区域不同，价格基数和涨幅自然也不同。并且，1年的联动周期使电价的波动至少要比煤价的波动滞后1年。

四、电厂和电网企业矛盾突出

自2002年实施电力体制改革，厂网分开自后，规定发电企业所发电量全部统一卖给电网企业，再由电网企业销售给下游企业和居民。电网公司的利润就是出口价减去上网价的差值。此次制定的煤电联动政策规定电价可以随着煤价的浮动而相应调整价格，可电价的联动范围仅限于上网价格，而出口电价仍由政府行政命令锁定。这也就是说电网企业买进的电执行市场价，可以随着煤炭价格的上涨而上涨。而电网公司卖出的电执行计划价，由政府确定，仍然在低位运行。“电网企业的新增成本很难通过价格调整传导出去，”这就在“市场上网价”和“计划出口价”之间形成了新的“纵向价格双轨制”。

关于煤炭价格双轨制的改革从未停歇，可这一改革进程一直也无重大突破，究其原因也就是电煤作为商品有其特殊性，使得电煤一直无法摆脱计划经济的影子。电煤价格的上涨“势必会带来工业成本的全面上涨，从而可能短期内导致工业品价格的全面上涨，”因此在宏观经济过热，通货膨胀形势严峻时，电煤价格改革无法提到议事日程；而在市场疲软时，为了避免成本上升导致企业的开工不足，给本就衰微的经济形势雪上加霜，煤电价格改革更是被雪藏。

人们对2013年的《意见》寄予厚望，但遗憾的是，它并没有触及电价形成机制等深层次问题，也无法从根本上解决电煤价格的矛盾，很难说它的出现不会导致更大的混乱。煤炭企业和电力企业是两个不同的利益集团，要如何通过改革在两者之间重新分配利益，的确任重而道远。但值得庆幸的是，煤炭从最初的完全计划控制到现在“半市场化”，已经迈出了一大步，多次的改革尽管效果有限，但也一直迈着小碎步前进，煤电价格改革的未来仍然值得期许。

参考文献：

[1]我国电监会研究室电煤课题组.“电煤价格放而未开”煤炭价格双轨制并没有真正消失――我国电煤供应问题及根源[J]，中国电力企业管理，2010年Z1期

[2]辛莎莎、阚忠南.煤电价格联动政策存在的问题与对策[J]，华北电力大学学报（社会科学版），2011年S2期

[3]徐明哲、刘丽丽.基于双重加价模型的煤电价格联动分析[J]，苏州大学学报（哲学社会科学版，2011年第4期