档案立法中的几个问题
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市场经济是法制经济。随着我国由高度集中的计划经济转向社会主义市场经济的重大变革，必然引起档案事业各个方面的变革。在这场大变革中，如何加强档案法制建设，构建分级负责、横向协调、宏观管住、微观有序，适应社会主义市场经济需要的依法治档新机制，这是摆在全国各级档案行政管理部门面前亟待解决的重大课题。
近年来，我国档案立法工作取得了重大进展，一个以《档案法》为核心的档案法规体系已经建立，有法可依局面基本形成。但还应看到，目前档案法制建设的现状，与党的十六大提出的“提高立法质量，确保严格实施”的要求相比，在有些方面还不能够完全适应档案事业发展的需要，国家改革发展的迅猛态势与档案立法滞后的矛盾愈发凸现出来。具体表现在：
1．档案立法中尚有“盲区”，亟待补充。在新旧经济体制转轨过程中，新的档案关系和新型档案载体的出现，需要法律来确认和规范。比如，具有新型载体代表性的电子档案，就缺乏保证其原始性的较完善的法律依据。目前我国对电子档案的价值、凭证的合法性，从《档案法》中找不到相应的规定，只在计算机系统整体法律中有所涉及。
2．对混合制、非公有制经济档案管理，档案法律呈现出“无奈”疲态。由于受当时社会经济、历史条件的限制，《档案法》带有明显公式化、时代化痕迹，已不能适应经济社会发展的需要。比如，在界定“对国家和社会有保存价值的档案”时，按照《档案法》以不同所有制形式划分的管理规定，对那些既不是完全意义上的国家所有的档案，又不是完全意义上的集体所有或个人所有的档案，在法律监督上就出现了一个“真空地带”。为此，《档案法实施办法》放弃了继续顺着《档案法》关于档案范围的规定划范围的思路，改为授权中央和省级两级具体确定划分档案范围的标准，这实属是“没有办法的办法”。
3．对私人档案所有权，《档案法》没有明确规定。私人档案是指由个人或非国家机构、组织形式和占有的档案。世界许多国家都对私人档案的监管和利用通过立法手段来实现。比如，《塞内加尔共和国档案法》规定：来源于自然人或私人活动的档案都是私人档案；《法兰西共和国档案法》中确定私人档案包括任何自然人或法人。我国《档案法》中对私人档案所有权没有明确认定，但在有关条款中却多次涉及与档案所有权相关内容，如，《档案法》第十六条中使用了“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或应当保密的档案”语句。与国外档案法规相比，我国《档案法》对私人档案所有权的规定较为含糊，对私人档案所有权相关权益的保护明显缺乏力度。
4．法律责任不明晰，给执法带来难度。一是缺乏具体的处罚措施。如，不少单位没有按国家、省有关规定认真执行管理登记制度和档案专项验收制度，某些建设工程档案收集不齐，某些重大活动档案资料收集不力；对不按规则归档或不按期移交档案，档案行政管理部门只能发限制整改通知书。二是法律依据不足，不具有可操作性。比如，《档案法》第二十四条中“构成犯罪，依法追究刑事责任”条款，在《刑法》规定中，只适用于国家机关工作人员所犯渎职罪，但对于企事业单位、社会团体等组织的工作人员的渎职罪却没有办法追究其刑事责任。由此可见，《档案法》与《刑法》相关条款对不上号，这样的条款就等于一纸空文。
依照法定程序，应在《档案法》中增加一些新的条款，同时对某些条款进行必要的修改和补充。
一、对修改档案法律的建议
1．应增加对混合制、非公有制经济档案的条款，使其合法化。随着非公有制经济的迅速发展，成为我国经济发展的一支生力军和重要力量，由此而产生的混合型非公有制经济档案，既是经济组织活动的真实历史记录，又是其全部工作面貌和科学技术、宝贵经验的积累。它是组织生产、发展经济、加强非公有制经济和维护其合法权利的依据与凭证，理应受到国家档案法律的监管和保护。
2．应增加对私人档案所有权的确认和相关权利保护的条款。私人档案所有权是档案所有者对所拥有的私人档案享有的占有、使用、收益和处置的权利。各国的档案立法和管理活动实践证明，明确和保护私人档案所有权，一方面可以有效地激发私人档案所有者形成、积累和保管档案的积极性；另一方面有利于促进档案所有者与国家档案管理机构的相互配合，从而使国家对私人档案的监管和保护处于一种良性状况。
3．应增加对新型载体档案的条款。比如，电子档案，从它诞生之日起，就以其信息海量存贮、利用方便快捷、声像图文并茂等特点显示出旺盛的生命力和发展前景。将新型载体档案纳入档案法律之中，可以有效地维护新型载体档案的真实性、完整性和可识别性。
4．应增加和修改法律责任的条款。一是增加一些具体条款。如，对某些建设工程档案收集不齐、重大活动档案资料收集不力、不按规定归档或不按期移交档案的，《档案法》中应增加具体的法律责任条款和处罚措施。二是“有的放矢”。对法律责任中一些提法不准确的条款进行修改，在处罚和量刑的法律责任和惩戒力度上一定要有法律依据和可操作性。如，第二十四条中“构成犯罪的，依法追究刑事责任”条款，应与相关的《刑法》等法律制发部门协调后商定。
二、应注意把握的两个问题
1．要稳中求进，留有空间。在修改《档案法》中，我们要正确把握立法与改革的关系。应当看到，从1987年颁布实施的《档案法》到1996年第一次修改后的《档案法》，时间间隔为9年；1996年第一次修改后的《档案法》至今也已经8年，又到修改的时间了。由此可见，“修档”不可能不带有一定的阶段性、过渡性（《宪法》近4次修改，每次间隔均在5年左右）。我们既不能简单地把一些现行做法肯定下来，又不能不顾现实而盲目超前；既要坚持改革方向，又要为进一步改革留有余地；既要注意及时把改革中取得的成功经验用法律形式确定下来，又要对现有法律中不适应实践发展的条款进行修改。特别要强调的是，在“修档”时，一定要注重“有法有据”。
2．要注意法定权限，坚持法制统一。首先，必须遵循法定程序，不得超越法定权限去修改档案法律。其次，修改《档案法》必须维护中国特色社会主义法规体系的完整，不得与《宪法》相抵触，同时避免和纠正与其他法律之间、档案法律与档案法规之间的矛盾和冲突。再次，必须在充分调查、论证的基础上，反复听取各种不同意见。对《档案法》中部分条款的修改，要条理清晰、简明扼要、字斟句酌、注重质量，既要把握原则性、科学性、规范性，又要具有可操作性和前瞻性。
（作者单位：沈阳市档案局 110013）