高速公路政府管制存在的问题及对策分析

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摘 要：我国高速公路产业政府管制需建立独立的监管体制，明确管理权限，解决"管什么，怎么管"等问题。同时，采用产权改革和激励性管制措施实现政府的有效管制。

关键词：高速公路 政府管制 产权改革 权限划分

一、引言

我国高速公路发展近30年，为国家和社会的生产生活均提供了极大的便利性。高速公路行业属于自然垄断性产业。经济学中认为，"不受政府管制的自然垄断产业必然损害经济效率和社会福利"，政府出于多方利益的综合考量，需对高速公路的建设、经营、养护等方面进行有效地管制，从而保证高速公路产业的资源利用效率与竞争活力。然而在实际管制过程中，存在较多的问题与矛盾。本文从管制现状入手，对现有管制存在的问题进行分析并提出相应的解决对策，以确保管制的有效性。

二、高速公路政府管制的现存问题

目前政府对高速公路产业的管制存在较多问题，不仅损害了消费者与经营者的经济利益，同时也会影响资源的配置效率。

第一，从政府管制体制来看。首先，高速公路政府管制缺乏独立、专业的管制机构。高速公路政府规制的内容包括市场进入管制、市场结构管制、收费标准管制、投资管制及服务质量管制五个方面，其中涉及到了工商管理、物价等多部门。这些部门通常仅从自身角度对产业进行管制，制定出符合自己部门利益的管制措施。往往会出现多头管理的局面，造成管理主体不明确、责任分担不清晰，使行业内的管理秩序混乱。其次，信息沟通渠道不畅通，政府容易被市场中经营企业的错误信息所蒙蔽，造成管制的决策失误。最后，政府对于管制范围的拿捏不够准确，没有做到准确适当地管制，管制的范围与力度时常出现偏差，该市场机制发挥作用的环节，政府总要予以限制，影响了政府管制与市场机制作用的发挥。

第二，从企业性质来看。我国的高速公路经营主体存在着两种性质，一是事业性质的收费还贷经营主体，二是企业性质的收费经营主体。前者与政府的联系千丝万缕，常处于一种政企不分的状态，在经营过程中往往会出现各种庇护的现象，引起后者的不满。而政府对高速公路经营企业管制的目的更多是为了维护社会分配效率，避免经营企业的不正当竞争，因此政府的管制措施并没有调动起经营企业的积极性予以配合。有时甚至会导致因损害企业利益，而出现企业扰乱或阻碍政府管制的现象。此外，一些高速公路经营企业为了获得垄断利润，进行政府寻租行为。当政府部门为其所俘获后，进而制定出符合其自身利益的政策，例如交通主管部门无理地延长经营性收费公路的转让年限或提高高速公路的收费标准等。这些行为都以损害消费者的利益、降低社会资源配置效率为代价，巩固了这些企业在市场内的垄断地位，并获取超额利润。

第三，从政府的管制手段来看。"各级政府部门常常以行业管理和维护市场秩序为名通过法令、政策、行政手段从事各种各样的反竞争活动"。在行业管理方面，政府通常通过特许经营、制定统一价格等手段对高速公路经营企业进行政府管制，但是合理的收费标准如何制定以及特许经营方式如何推行实施仍有很多问题亟待解决；在相关法律政策方面，有关高速公路政府管制的法律政策及法规体系不够完善，整个行业内与之相关的法律仅有《中华人民共和国公路法》，其余的均为部门规章，如《关于转让公路经营权有关问题的通知》、《收费公路管理条例》、《公路经营权有偿转让管理办法》等，这些情况导致了政府的管制缺乏法律依据。这也是我国高速公路政府管制中最突出的问题之一。

三、针对高速公路政府管制现存问题的对策分析

高速公路产业作为自然垄断产业的一种，因其具有规模经济性、外部性、公益性等特点，要求政府对产业经营主体的市场行为进行有效的政府管制。因此根据上文分析高速公路政府管制中的相关问题，提出进一步完善和发展政府管制。

第一，建立独立的政府管制机构与监督体制。高速公路产业政府管制中涉及了交通主管部门、物价部门、财政部门及公安部门等多部门联合管制。因此有必要建立独立于各部门的行业管制机构对高速公路产业进行管制，再由交通主管部门、物价部门、财政部门及公安部门对与其业务相关的领域进行实时或定期地监督，以实现政府管制体制的条块结合模式，使得高速公路产业政府管制的机构独立于各相关政府部门，避免这些部门在制定管制措施及管制时，只考虑本部门的利益，忽略整体效益的最大化。此外，除了相关政府部门对管制进行监督以外，还需要社会公众参与到管制措施的制定及措施实施的监督中去，对管制部门进行社会监督，对涉及公众利益的管制问题要举行听证会，保证管制的公平公开，使社会监督对政府管制部门形成制约，从而更好地保证公众利益的最大化。

第二，明确政府管制内容及各级部门的管制权限划分。"管什么"是各政府管制部门最应当明确的问题。管制的内容具体包括：高速公路立法与执法、高速公路的规划与设计、颁布与修改特许经营条例、收费标准的制定以及经营期服务水平监督等。从中央到地方应当逐级设置管制部门，并充分明确各部门的管制权限。在中央，管制部门从宏观角度制定管制的依据，例如完善政府管制的相关法律规定及法律体系，制定统一的收费标准，并规定管制实施的具体步骤与程序；在地方，管制部门从微观的角度对具体行为予以管理，例如地方管制部门发放特许经营许可证，控制特许经营企业的数量，根据中央的统一收费标准进行指导定价等。

第三，通过产权改革消除经营主体"双轨制"的影响。目前我国高速公路经营主体的性质有两种：事业性质的收费还贷高速公路经营主体与企业性质的收费经营高速公路经营主体。事业性质的经营主体与政府部门之间或多或少地存在着一定的联系，政府的管制行为不可能十分规范。因此有必要对事业性质的收费还贷高速公路经营主体进行产权改革，实现高速公路经营企业的政企分离，通过股份制改革，建立起符合现代企业制度的高速公路经营企业。

第四，采用新型的管制方式调动经营主体的积极性。原有的管制措施并不能在很大程度上调动经营企业降低成本、提高效率的积极性，政府仅根据公众的需要来弥补市场失灵的部分。因此需要采取激励性的管制措施来提高企业的效率。例如，可以在高速公路产业引入特许经营机制，鼓励低营运成本、高服务质量的高速公路经营企业进入市场。在特许经营市场内引入市场机制，提高垄断市场内的竞争性。同时，可以采用RPI-X价格上限管制模式进行定价，将价格变化与通货膨胀率及技术进步联系在一起，高速公路经营企业必须通过技术创新，提升管理效率，才能降低成本，获得更高的利润。激励性的管制措施不仅以科学合理的方式赋予了高速公路经营企业更高的利润，而且可以保证消费者在可接受的范围内获得低价格高质量的服务，实现了政府的有效管制。

四、小结

政府应当对高速公路产业的经营管理进行科学有效的管制，充分认识到目前管制过程中存在的实际问题，以解决"管什么，怎么管"等一系列问题。在对高速公路产业进行管制时，应当尽快建立起独立的管制与监督体制，对管制结构进行优化，明确各部门的管制权限，避免管理内容的交叉。同时，采用产权改革和激励性管制措施等手段，以解决实际管制过程中遇到的信息不对等、管制措施不规范等问题，实现政府的有效管制。

参考文献：

[1]徐海成.《公路经济》.北京：人民交通出版社，2008年.

[2]王秋玲，何帅.《我国收费公路政府管制改革问题研究》.《价格理论与实践》，2009年，第5期.

[3]樊建强，徐海成.《高速公路产业化经营及政府规制探析》.《经济问题探索》，2007年，第3期.

[4]魏军.《政府管制与自然垄断产业企业间竞争冲突》.《生产力研究》，2009年，第1期.

[5]祖玉红.《高速公路产业政府管制体制探析》.《现代商贸工业》，2008年，第6期.

作者简介：郅 慧（1990.01-），女，汉族，安徽省宿州市人，长安大学2011级交通运输规划与管理硕士。李艺（1990.04-），女，汉族，湖南省邵阳市人，长安大学2011级交通运输规划与管理硕士。