警惕公共服务“贵族化”

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评述由头

总理在今年“两会”记者招待会上提出“任内最后几年力推公平正义”,“公平正义比太阳还有光辉”。在这个时代里,只有公共财政得到有效改革,才能缩短到达公平正义的距离。目前,在同一个城市里,农民工子弟小学资金严重短缺,教室里暖气不足;与此同时,设施配备“超标”的学校比比皆是。近年来,媒体频频曝出“天价幼儿园”、“豪华病房”、“奢华校门”事件。

有人认为,我们的社会已经出现了一种“贵族化”倾向,也有人认为,这是公共财政分配两极分化造成的,又或许,这两个原因本身就是互为因果的关系。那么,公共财政的含义是什么?如何让公共财政真正体现“公共”二字?为何会出现公共财政分配两极化现象?如何解决公共财政奢侈浪费和欠账并存的难题?

“贵族化”的是与非

在不少地区,在教育、医疗、文化和体育等公共服务行业,确实可以看到一种不协调的现象:一方面,很多人的基本公共服务需要长期得不到合理的满足,例如,普通患者为了看病,需要花很长时间排队等候,一些城市的新区发展起来后,长期没有建设配套的中小学和医院,导致“上学难”、“看病难”。另一方面,在公立医院中出现了很多高档病房,或者说是特需医疗服务,学校中出现了高收费的高档班级,等等。

有人认为,在我国部分地区,已经出现了公共服务行业“贵族化”的倾向。 实际上,在一些公共服务行业,存在着两种不同性质的“贵族化”倾向。一种类型是基本合理的“贵族化”倾向,就是由社会力量兴办的教育或私立的医疗单位提供的较高档次的服务。这种类型的服务,服务的对象主要是那些高收入家庭或群体。从理论上看,已经具有很大程度的私人物品性质了。比如,在北京儿童医院南侧,就有一个国际儿童医疗机构,排队情况很少,医疗质量上乘,但是,收费水平特别高,普通老百姓不敢问津。一些城市的民办中小学,设施和师资都是一流水平,学费当然很高。这种类型的“贵族化”倾向,是与我国现阶段出现各种高收入群体的实际情况相适应。那些高收入的居民家庭,对于教育、医疗和文化体育设施的质量要求一般是比较高的,对于较高的价格或收费是可以接受的,因此高档的教育、医疗等服务机构就应运而生。由于这种类型的服务,没有占用公共财政资源,所以,在一般情况下,是没有必要限制的。

另一种类型是不合理的“贵族化”倾向,就是由政府举办的教育或医院提供的高档次的服务。这又可以分为两种情况,一种是在一个机构内,提供两种不同水平的服务,但收费水平往往也有较大差别,在公立医院中这种情况比较普遍。另一种情况是政府举办的两种水平有着明显差别的公共服务机构,同样是中小学教育,大部分学校的设施和师资水平差别不大,少数学校,在硬件和软件上都比其他学校高出一大截子,就是所谓的“重点校”、“示范校”等。对于这两种由政府提供的公共服务的“贵族化”或过度的“差别化”,是应当加以限制的。因为,这种“贵族化”使用的是公共财政资金、公共土地资源和公共人力资源,并且它要么导致或明或暗的种种形式的“高收费、高赞助”,还可能导致“小金库”并引发腐败现象;要么就是使受教育者或者患者花费同样的货币得到有差别的待遇,是一种歧视性现象。

政府在提供公共服务上“缺位”和“越位”

逐步实现基本公共服务均等化是目前和今后相当长的一个时期中党和政府工作的重要目标和任务。尽管学术界对于什么是基本公共服务和“均等化”的标准是什么还有很大争议,但是,逐步缩小不同地区之间、城市和农村之间以及一个地区内部不同区域之间在公共服务水平方面的差距,应该是基本的共识。我们也应当认识到,随着经济社会的发展,特别是随着居民收入的增长,基本公共服务的质量也需要逐步提高,公共设施的水平也应当逐步向国际标准接近。

我们还应当看到,即使在同一城市,或者同一城市的某一个区,由于历史的因素和管理的因素,不同的教育、医疗和一些文化体育机构提供的服务水平依然是有着一定的差别的。因此,强调均等化,不能消除合理的差别。但是,目前存在的社会比较关注的那些“贵族化”现象主要是政府在提供公共服务上“缺位”和“越位”造成的。

首先,政府对于基本公共服务投入长期不足,导致了一些教育、医疗和文体机构依靠政府的投入难以维持正常运行,“被迫”建立一些“贵族化”服务项目,通过收取较高的费用来“创收”。比较普遍的就是很多公立医院设立各种形式的特需病房、特需项目。这种现象的背后是政府没有理顺与市场的关系,政府功能“缺位”。一些体育设施,政府只提供很少的资金支持,只能依靠开辟收费项目维持运行,结果使得普通老百姓只能望“馆”兴叹。这种现象在某些学校也存在,由于政府或学校投入不足,一些高水平的体育设施难以正常运行,只好通过收费解决问题,结果搞得学生连个锻炼身体的地方都难以找到。

其次,政府过度追求形象和面子,宁可让大部分学校或医院维持低水平的运行,也要集中财力建设若干具有国内一流水平甚至国际一流水平的学校或医院,实际上就是不能正确处理“均等化”和“上水平”的关系。在一定的历史阶段,建设一些示范性的医疗、教育机构是具有带动作用的,但是对于这些重点学校或医院的投入不能固化,不能造成“重点”终身化。政府不能在公共服务领域满足于“锦上添花”,还是应当以“雪中送炭”为主。

第三,政府对于实现基本公共服务均等化的认识还没有到位。基本公共服务均等化是扩大内需的重要前提,提高消费率,意味着经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。因此,实现基本公共服务均等化不只是增加投入,它还关系到我国经济社会改革的大局。一些地方政府,不能正确处理经济增长和社会发展的关系,在配置公共资源,包括财政、土地和人力资源时,过度重视经济的增长,而忽视社会发展,同时对于公共服务均等化的理解也有一定的偏差,因此,不愿意向公共服务领域增加投入,不愿意花费精力去解决差别过大的问题,甚至错误地套用“没有重点就没有政策”的观点,导致了差别过大的问题甚至“贵族化”倾向。

关于“贵族化”倾向的是与非,要有区别的对待和认识,尤其对于那些由政府在提供公共服务上“缺位”和“越位”造成的“贵族化”倾向,是可以而且应该避免的。破除这种“缺位”和“越位”,更加要求提供者要了解公众需求,意味着公共服务供给和生产中的“顾客导向”和“公民导向”,重新树立公民和民众在公共服务供给模式中的价值和作用。这同时意味着,公共服务供给模式好与坏,是否有效率,最终需要看公共服务供给模式是否能够满足公民的需求。简而言之,公共服务供给模式的公民需求导向意味着在公共服务中重新树立以民为本的思想,代替传统上以政府为本,以公共服务供给者为本的理念。不能够按照传统模式,政府供给什么公共服务,公民消费什么公共服务。

扩大公共服务应该成为政府施政的基本理念,贯穿到政府工作的全过程。政府要尽最大努力提供更多的公共产品,进一步加大公共服务向困难地区、困难群众和农村的倾斜力度,让人民群众享受到更多的公共财政的阳光,共享改革发展带来的成果。(作者系中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博导)