“退牧还草”工程实施中面临的问题与对策研究
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我国有丰富的草原资源，草原总面积为4亿多公顷，居世界第二。作为我国陆地生态安全的重要屏障，草原在调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙等方面发挥着重要作用。近几十年来，由于自然因素和人为因素，我国草原生态系统受到严重破坏，草原大面积沙化、退化和荒漠化。草原生态环境的日益恶化，不仅制约着草原畜牧业发展，影响农牧民收入的增加，而且直接威胁到国家的生态安全。
面对如此严峻的生态危机，国家从2003年开始启动了“退牧还草”工程，它是继“退耕还林”工程之后的又一重要举措，是实现可持续发展战略的重要任务，是国务院实施改善西部生态环境的重大基础工程。它的主要内容是通过建设围栏，实行禁牧、休牧和划区轮牧，使退化草原休养生息、恢复生态。自2003年以来，国家已安排“退牧还草”工程建设任务2.9亿亩，投入中央资金42.2亿元。目前已完成工程建设任务1.9亿亩。工程涉及内蒙古、四川、云南、、青海、甘肃、宁夏、新疆等8个省区和新疆生产建设兵团的116个县（旗、团场），主要在内蒙古东部退化草原区、蒙甘宁西部荒漠草原区、青藏高原东部江河源草原区和新疆北部退化草原区四大片区实施。
“退牧还草”项目经过三年多建设，取得了显著成效。宁夏自实施“退牧还草”工程以来，截至2005年，900多万亩天然草原面积得到了有效保护，其中干草原、荒漠草原、草原化荒漠的植被盖度分别增加了50%、20%、25%。新疆到2005年完成退牧还草4060万亩，草原生态明显好转。也完成930多万亩草原面积，并计划在2010年前，禁牧、休牧1.12亿亩。内蒙古到2005年累计实施退牧还草8698万亩，使天然草原得到休养生息，植被覆盖度提高9.5%，草群平均高度提高68.2%，干草产量提高25.3%，草场内优质牧草比例有所提高，一些几乎绝迹的牧草如蒙古冰草、羊草等开始出现。
二、“退牧还草”工程实施中存在的问题
“退牧还草”工程的实施使我国草原生态环境有了很大的改善。但是，“退牧还草”工程是一个新生事物，没有经验可以借鉴，工程的实施产生了许多问题，这些问题表现为：
（一）农牧民畜牧业生产成本明显增加
“退牧还草”政策的实施，使草原畜牧业的生产方式发生很大变化,农牧民生产由传统的粗放式经营转变为集约化经营，加大了农牧民的生产成本。
以内蒙古为例，政策实施前，由于农牧民有自产饲草料的投入，外购饲草料投入仅为2210元；政策实施后，草场被禁牧、休牧，农牧民的草场减少，牧民实行舍饲、半舍饲经营，购买饲草料迅猛增长到18000元，上涨幅度为8.14倍。除此之外，其他生产费用也在上涨，如棚圈折旧和水电费、燃料费、防疫费的涨幅分别为1.83、1.20、4.0、1.45倍。
（二）农牧民缺乏各种现代科学技术
首先，他们不懂得科学喂养牲畜的技术，缺少舍饲圈养的经验，由于喂的饲料单一使得牲畜厌食,体质下降和体重减轻；其次，缺乏种植优质牧草的技术，造成了草产品生产良种化程度低、经营粗放、成本高，使草场的饲草含量达不到最优配置。如内蒙古的人工草地保有面积虽然达到了4000多万亩，但单位面积产量并不高，仍属于广种薄收。由于农牧民居住分散和文化水平低，农科站的科技推广难度很大。
（三）经济补偿兑现不及时、不到位
我国对农牧民进行财政补贴和饲料粮补贴时，由于某些地区执行过程中的纰漏，导致经济补偿出现偏差。例如今年审计署对内蒙古、甘肃、宁夏、青海和新疆等5省（区）和新疆生产建设兵团2002~2004年“西部地区天然草原退牧还草”项目进行了审计调查，发现地方财政实际到位配套资金仅3029万元，占配套资金计划的8%。在工程实际建设中，多数市县要求农牧民投工投劳以抵顶配套任务，有的还向农牧民收费作为配套资金。甘肃、新疆、青海和内蒙古等4省（区）饲料粮补助发放进度迟缓，截至2004年底，应向农牧户发放3.94亿公斤，实际仅有0.89亿公斤发放到户，未发放到户3.05亿公斤，占77%，影响了牲畜越冬。少数地方滞留项目资金4068万元，挤占挪用项目资金6462万元。“退牧还草”项目实施的旗县大多数是国贫或区贫的地区，牧民减少了赖以生存的草原，如果得不到政府的支持，会严重挫伤其实施“退牧还草”项目的积极性。
（四）农牧民素质低，转移剩余劳动力缓慢
牧区大多数企业从事农副产品初级加工，规模小，生产水平低下，吸纳剩余劳动力的能力很弱。而农牧民文化程度普遍较低，受传统习惯影响，转产、外出打工主动性不强，不适应农业劳动力向非农产业转移的需要。据统计资料显示，在内蒙古的农村劳动力中，小学及以下文化程度占劳动力总数的39.4％，高中及以上文化程度仅占12.5％，在掌握先进生产技能方面存在障碍。特别是面对城市就业的压力，农牧民更显得缺乏竞争力，不仅造成外出就业困难，而且外出务工只能随波逐流，以出卖“苦力”为主，而在技术要求高的行业和岗位就业人数极少，收入只有技术人员的一半甚至更低。
三、应对措施
（一）增加农牧民收入，调动牧民发展“生态畜牧业”的积极性，走可持续发展的道路
正所谓“治标还需先治本”。受资源稀缺性和生产条件的限制，牧业经济效益低，牧民普遍贫困，人均收入大幅度低于当地农民。人们之所以不惜以破坏草原为代价过度放牧，进行资源开发，原因即在于：牧民的个人利益最大化和政府的寻租行为的驱使。他们为了改变自己的生活状况和工作状况，无序地竞相开发草原，并且加快对草原资源的掠夺性开发，导致草原资源枯竭。如果能从农牧民增收的角度考虑，认识到弱势利益主体的贫困化是草原生态系统退化的主要原因，协调草原生态治理与牧区脱贫致富之间的关系，会更有效地调动农牧民保护和建设草场的积极性，使“退牧还草”政策顺利实施。
（二）加快人工种草、舍饲、半舍饲技术推广与培训步伐，提倡科学饲养管理
实施禁牧舍饲后，饲养成本相对提高，短期内一定会影响牧民收入。为此，科研部门应加大科研力度，加强草原科技的研发，积极建设高产人工草地和饲草料基地，增加饲草料产量，加快新技术和新品种的引进，促进舍饲、半舍饲技术推广与培训步伐。在人工草地种植、青贮饲料加工研制和科学饲养的技术上予以重点支持，使广大牧民尽快适应舍饲和半舍饲这种集约型饲养方式。建立信息流通网站，为牧民发展生产提供信息支持，促进牧户生产经营方式的转变。
（三）加快牧区草业、畜牧业产业结构调整，提高劳动生产率
“退牧还草”是一项系统工程，要使牧户积极推行政策的实施，实现长期的草原生态效果，必须进行产业结构调整，加快草业、畜牧业的产业化进程。一是根据国内外市场的需要，结合本地区的实际情况，按照比较优势的原则，调整和优化草畜结构；二是依靠科技努力改造传统的养殖技术和方法，提高质量和数量；三是大力发展草畜产业化经营，在特色产品上开发养殖业和加工业，大力推广牧草加工技术、高效种植技术、现代奶业技术等，带动相关产业的兴起，在安全、绿色和标准化生产的前提下，做出品牌，做出规模，做成大产业。
（四）正确、合理地引导农牧民剩余劳动力的转移问题，确保农牧民的长远生计
“退牧还草”工程涉及广大农牧民的切身利益。政府应加强对农牧民的劳动技能和职业技能培训，引导群众从事第三产业，解决草地禁牧、休牧后牧区劳动力转移的问题，有效调动农牧民保护和建设草场的积极性。而劳动力的合理流动，不仅能增加农牧民的收入水平，也有利于农牧业的发展，更有利于非农产业的发展。当地政府应该积极为牧民提供多种致富门路，有效地引导该区产业结构的调整，落实产业转型过程中所需的启动和发展资金，尽快实现退牧地区的产业转型。
（五）实施生态移民工程是农牧民脱贫致富的良好途径
从当前“退牧还草”政策中生态移民工程的实施和推进情况来看，生态移民工程无疑是解决民族地区生态退化和农牧民生活困难的最佳选择，能实现地区生态效益和经济效益的双赢。实行生态移民、进行相应的封山绿化是我国民族地区进行生态环境保护的长远需要和治本之策，也是改善我国民族地区广大农牧民的贫困生存条件、提高他们生活质量的现实要求。可以说，生态移民工程是从根本上解决民族地区生态贫困人口和生态环境恶化这两个制约地区经济发展的关键问题之间矛盾的最佳选择。
（六）加强政府对“退牧还草”政策的执行力度，加大政府的支持力度，促进牧区经济社会综合发展
各级政府应给予重点支持，并逐年加大其投资力度；充分调动各方积极性，广辟资金来源；加大交通、灌溉、电力等基础设施的国家投入，对牧户草地围栏、草料加工机械、仓储设施、棚圈、水井等投资成本较高的基础设施予以适当补贴，提高牧民进行生态建设的积极性。对于在“退牧还草”工程实施中起消极作用的因素，政府应坚决抵制，加强监督政策执行的情况，包括政府补贴是否落实到农牧民手中，防止政府的补贴被截留、贪污和行为以及银行贷款政策执行的状况等。对于破坏草原的行为，要加大惩罚力度。不遵循政策规定，私自放牧和偷牧的应根据草原法进行相应的经济处罚。严格进行禁牧休牧制度，发动群众进行相互监督，保护“退牧还草”者的合法权益，巩固“退牧还草”成果，改善生态环境，促进牧区畜牧业生产方式的转变。
总之，要使“退牧还草”这项政策有良好的预期，必须以人为本，加大草原基础设施投资力度，为实施“退牧还草”工程的牧民的生产、生活提供保障，加快牧区草业、畜牧业的产业化进程，建立新的经济生态效益平衡机制，从根本上缓解草原压力，持续巩固“退牧还草”政策，培育和完善牧区市场体系。以生态效益为主，统筹人与自然的和谐发展；经济效益和社会效益相结合，实现草原植被恢复与产业开发、农牧民增收的有机统一，促进经济社会全面协调可持续发展。
（作者单位：内蒙古农业大学）