行政区划为市场让路的成功探索

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[摘 要] 徐州经济技术开发区自2005年启动“二次创业”以来，徐州市秉持行政区划为市场让路的理念，以“行政托管”创新体制助推经济开发区“二次创业”成功，于2010年3月升级为国家级经济技术开发区，实现了理论和实践的重大突破，探索出了一条切实可行的破解土地等生产要素制约的有效途径。

[关键词] 行政托管 行政区划 市场要素 行政壁垒

徐州经济技术开发区创建于1992年7月，次年10月被省政府批准为省级开发区，规划面积25.6平方公里，人口3.9万人。经过近二十年艰难曲折、自强不息的创业历程，特别是从2005年开始，根据徐州市“十一五”规划纲要”要求，在市委、市政府的统一部署和市有关部门的通力支持下，徐州经济技术开发区开启“二次创业”征程，全力走出了一条经济增长、资源集约、生态和谐、民生改善的科学发展之路，开创了经济社会协调快速发展、一年一个新跨越的良好局面。

2010年3月21日，国务院批准徐州经济开发区升级为国家级经济技术开发区，这标志着徐州经济技术开发区“二次创业”取得了重要阶段性成就，也成为徐州市改革开放进程中具有里程碑意义的重大胜利。

根据最新统计，目前，徐州经济开发区发展水平跃居江苏省国家级开发区前10位，成为全省增速最快、进位最快、成长最快的开发区之一，也是淮海经济区规模最大、实力最强、水平最高的国家级开发区，为徐州市经济社会发展作出了积极贡献。

在2011年举办的全国国家级开发区投资环境综合评价活动中，徐州经济技术开发区总体水平位列参评的90家国家级开发区第28位，冲进全国30强，位列东部47家国家级开发区前20位，位居新晋36家国家级开发区第3名。

2010年，徐州经济技术开发区主要经济指标年均增长达40%，在全省开发区中年均上升6至7个位次。2010年实现业务总收入1272亿元，是2005年的5.1倍，地区生产总值284.01亿元，是2005年的5.8倍；财政收入37.4亿元（不含基金），是2005年的7倍，一般预算收入16.2亿元，是2005年的7.1倍；进出口总额22.1亿美元，是2005年的8.4倍，到账外资5.52亿美元，是2005年的16倍；全社会固定资产投资143.5亿元，是2005年的11.4倍。

徐州经济技术开发区升级为国家级经济技术开发区，固然由多种因素共同推动，但在很大程度上是得益于2005年徐州市推进的一系列行政区划为市场让路的创新举措。

从1992年到2005年，经过十几年的精心哺育，经济开发区从孩提时代进入青春勃发的大好时光，自然萌动了扩张的欲望，移界扩区势在必行。

但是，由于固有行政区划的限制，扩张的欲望因土地资源的瓶颈制约而受到了遏制。土地是财富之母，土地是扩大生产的基本要素。开发区要实现更大发展，势必加大招商引资力度、大规模引进资金和项目，让开发区拥有足够的的腾挪空间和施展舞台，成为徐州市首先必须思考和解决的问题，否则“二次创业”必将成为一句空话。

由于行政区划的限制，一方面是经济技术开发区的扩张受限，另一方面开发区周边乡镇由于基础薄弱，发展速度不快，工业化程度不高，土地利用率较低，存在土地荒废、闲置状况。由于政策、管理、技术、资金、人才等方面的欠缺，这些区域依靠自身力量难以集聚市场要素，无法形成产业规模，期盼经济“极核”的辐射带动。土地资源在不同行政主体区域间难以统筹规划，合理使用。

经过周密的调查和审慎的抉择，徐州市下大决心，在政策、干部、人才、服务等方面进一步给予扶持的同时，通过行政区划调整及管理体制的创新举措，壮大了经济技术开发区的空间体量。

2005年 8月，徐州市委、市政府进行了一次重要的市辖行政区划调整，经省政府批准，将铜山县（现铜山区）大黄山、大庙两镇划归鼓楼区行政管辖，将两镇的人、财、物整建制交由徐州经济技术开发区管理。（徐州经济技术开发区位于徐州市鼓楼区辖区内）2005年9月，徐州市又将原九里区大黄山街道办事处整建制划归鼓楼区行政管辖，同时将其人、财、物交由徐州经济开发区管理。

经过此次区划调整，，徐州经济开发区的面积由原来的25.6平方公里扩大到152.8平方公里，增加了近6倍；人口由原来的3.9万人增加到16.3万人，增加了近4倍。

这看似寻常的一次行政区划调整，实质上是实现行政区划与市场更好结合的一次创新尝试，孕育出一种崭新的行政管理模式——“行政托管”。

这里有两个关键点：第一步，将大黄山镇、大庙镇划归鼓楼区行政管辖，这属于正常的行政区划调整的范畴。第二步，将大黄山镇、大庙镇两镇的人、财、物整建制交由徐州经济开发区管理。（2008年，徐州市鼓楼区再次进行区划调整，撤销大黄山镇和大庙镇，以原两镇所辖区域设立庙山镇。将庙山镇委托徐州经济开发区管理）徐州经济开发区对被托管区域的托管责任将不仅涉及经济事务，还包括了党务活动、社会管理以及环境保护等，是一种全方位的托管。总之，是将庙山镇的发展纳入到经济开发区的统一规划当中。

第一步划归管辖，第二步交由（委托）管理，其中自有奥妙。第一步的划归管辖只是铺垫，第二步的委托管理才是关键。在当时背景下，没有第一步就没有第二步。（继徐州之后，其他城市又探索了“一步走”的托管形式，即不经区划调整的第一步，而直接将原隶属关系不同的多处行政区域交由经济开发区实行“行政托管”）

“行政托管”实质上是行政管理权的让渡，是行政“所有权”和行政“经营权”的两权分离，或曰行政“”和“治权”的分离，而不是“划疆割地”。这种创新的管理体制的好处显而易见：其一，地方政府有权决定，不需经过区划调整那样的层层审批关卡，见效快；其二，本着多方自愿、互利共惠的原则，效果好；其三，根据发展实际，灵活处置，不僵化。

正是这种行政管理体制的创新，使徐州经济技术开发区获得了“二次创业”的生机和活力，同时实现了一举几得：开发区有了更大的施展、腾挪空间；大黄山、大庙两镇可以依托经济技术开发，加快经济社会发展的步伐；鼓楼区原来的属地，名义上未失一分，但是产出效益大大增加；徐州市由于盘活了行政资源，取得了“1+1大于2”的实效，实实在在地增强了徐州的城市竞争实力。

行政区划调整是城市发展的必然，也是市场经济发展的必然。根据市场经济发展的需要，创立全新的、有利于促进其他市场要素更加自由、合理流动的行政区划体制、机制，让行政区划为经济让路，是当前理论和实践两方面都十分关注、积极探讨、大胆触及的一个热点、难点问题。徐州市以“行政托管”新体制助推经济技术开发区“二次创业”取得成功，是一次大胆的尝试，成功的探索。

所谓“行政托管”，是指不同行政区域间的委托管理关系和机制。一般表现为由发展相对较慢地区作为委托方，把隶属的某一行政区域委托给受托方（发展较快地区）在一定的时间内全权进行管理；或者是发展极核区域对周边区域的全面代管。通过“行政托管”，实现托管区域从管理理念到管理模式的“脱胎换骨”式的改变，充分发挥受托方的资源集聚能力、产业带动能力以及要素辐射能力，加快区域发展步伐，缩小区域发展差距，实现区域共同繁荣。

“行政托管”实现的“两权”分离，产生了原有行政区划框架内无法产生的行政效率、市场效能、经济效益。“行政托管” 的成功实践给我们诸多启示：

启示一，在社会主义市场经济体制下，行政区划作为一种政府“垄断”的行政资源要素，同是也是重要的市场要素，其配置是否得当，直接关系到其他市场要素的效能发挥。

盘活行政区划资源要素的要义，是适应市场经济发展的需要，使之具备开放性、公开性、灵活性的特点。其重要意义在于：

其一，解决了“合作协调人”缺位和失效问题。实践表明，跨行政区域的合作，最容易出现“合作协调人”缺位和失效问题。而这种“合作协调人”缺位和失效，使得跨行政区域的合作难以取得实质性的进展。倘若实现合作区域依托市场的重新整合，则“合作协调人”自然不复存在；

其二，克服了因经济发展的不平衡给市场资源带来的负面冲击。区域协调发展过程中若完全放任市场自由化的运转，会导致净优势资源单方面流动，形成经济发展的单极化。

其三，改变了政策资源的内敛性，破除了由此导致的行政壁垒；

启示二，“行政托管”是行政权力空间和行政地理空间的同时“让渡”。经由“行政托管”，对作为其他市场要素载体的行政区域要素加以重新整合配置，“附着”其上的其他市场资源要素也同时纳入到一个新规划序列之中，它们在一个全新平台上有序聚合，深度激活。整合后的新区域功能定位具备了空间地域单元的行政支持。

启示三，从更深层次上分析，市场要素产权界定不清或产权界定成本过高是造成市场以及政府无法发挥作用的根本性因素。反之，产权界定清晰或清晰界定产权成本不需要太多成本，则无论市场还是政府都能够更好发挥功效。包括行政区划在内的行政资源要素作为一种市场要素，由于其“行政产权”的界定十分清楚，即一定行政区域的区划归属和领导权是由该行政区域的上级从法律上加以确定，属于政府主导行为，而且经由“行政托管”实现的行政“”和“治权”的分离，成本付出相对很小，实现了政府和市场的“双赢。”

跨入国家级开发区的行列，徐州经济技术开发区驶入了转型发展、科学跨越的快车道。寻求破解土地等发展要素制约的对策，又成为经济技术开发区面临的当务之急。

近年来，各地围绕打破行政区划限制做文章，就推进行政区划为市场让路进行了积极的探索，摸索出不少行之有效、具有借鉴价值的创新举措。仅就“行政托管”而言，目前就有“一步走”和“两步走”两种模式，另外还出现了诸如“飞地经济”、“飞人”机制、交叉任职（两家机构，主要领导一人兼任）、合署办公（两块牌子，一套班子）、跨区域经济体、联合开发以及行政重组等多种模式。而且，随着区域竞争的加剧以及区域一体化进程的深入推进，行政区划为市场让路这篇大文章将会呈现更加精彩的篇章。

从徐州而言，仅就起步较早的“行政托管”来说，还可以从以下几个方面继续深入探索：

第一，外延扩大。“行政托管”不再仅仅局限于地域相接的行政区之间，可以跨行政区地域实行“托管”，实行所谓“隔空托管”。

第二，内涵深化。静态来看，“行政托管”既可以是以区（开发区）带镇、以城带乡，也可以是以强带弱，或者是以点带面等。动态来看，“行政托管”的关系、结构并非一成不变，根据发展的实际需要，托管双方可以有合也有分，以至交叉托管和再托管等，动态把握“行政托管”。

第三，对于发展较慢地区来说，由于所属县（市）乡（镇）村多为发展滞后区域，仅靠自身力量很难在一定时间内使这些属地齐头并进地发展，可以设想划出某些区域交与发展较快或发达地区进行“托管”。这类似于“飞地”，但又有着根本的不同。“飞地”是指完全拥有行政所有权的跨行政地域的所辖地，“托管”则意味着只拥有该区域的管理权，而不拥有所有权。这一方面减轻了自身压力；另一方面也发挥了发展较快或发达地区地区行政管理能量溢出效应，在分担责任的同时也分享利益。

作者简介： 杜 宇，1960.，男，汉族，山东临沂，徐州市委党校科研处副处长、教授，主要研究方向：马克思主义中国化、区域发展。