统筹推进人的城镇化

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设想一下，如果法国、英国、比利时、希腊、葡萄牙、冰岛这些国家的全体国民（共计1.63亿人）前往德国，寻找在建筑工地和餐馆打工的机会。

外出务工大军的母国相信，这些子民寄回的外汇是改善他们国内生活水平的一次绝佳的机会，而德国的城市欢迎大批外国劳力的供给，却不愿为外来移民永久定居提供任何帮助，因此绝大多数外出务工者不能签署具有法律约束力的劳动合同，进而无法享受德国慷慨的社保制度，买房安家的可能性几乎为零。待到冬天某个时候，1.63亿外出务工者中的大多数人将不得不想方设法购买一张返乡车票。

这差不多就是中国当前城乡人口年度流动的现状。截至2012年末，中国有1.63亿外出农民工生活在城市的“城中村”，且这一数字正以大约每年3%的速度增长。当然与德国8200万人口相比，1.63亿移民的规模很大；而相比之下，1.63亿外出农民工仅占中国总人口的12%，中国的外出农民工在就业地的待遇，并不像杜塞尔多夫郊区的希腊籍或英国籍移民那样受到另眼相待。由于城市本地居民和外来人口在经济地位、语言文化以及获取社会服务的状况等方面存在显著差距，这一比方并非完全离谱，重在强调农民工现象的大致规模。

近些年，要求解决中国城镇及工业区外出农民工享受城镇基本公共服务机会不均等问题的呼声不绝于耳。无论三中全会还是中央城镇化工作会议虽然没有政策细则出台，但中央政府增加农民工平等享受城镇基本社会服务政策的主旨十分明确。本文试图分析这些人面对的困境，并探讨未来可能的政策方向。 中国农民工群体分析

中国国家统计局的“全国农民工监测调查”提供了有价值的信息，外出农民工包括住户中外出农民工和举家外出农民工。

从就业地区分布看，中国东部地区务工人数占农民工总数的64.7%。2012年东部地区农民工人数增长放缓，中部地区农民工人数增长6%。这一变化反映出工业内迁以及内地服务业的发展。一般情况下，农民工趋向于在离家较近的地点务工，方便兼顾工作和家庭。

从年龄构成看，农民工年龄正逐年上升，同中国人口老龄化相一致。2012年，16岁-20岁的农民工占5%，较2008年的10.7%显著下降；21岁-40岁的农民工占54.4%，该年龄段的农民工在总量中占主导地位，且较2008年的59.3%有所下降。50岁以上的农民工占15%。

从文化程度看，农民工的受教育水平正逐步上升。其中，初中文化程度占60%，较2008年的47%有所上升；大专及以上文化程度占比超过10%，较2008年显著提高。这意味着有技能的劳动力数量正在增加，这有助于解释近几年农民工工资升高的原因。然而，近几年农民工接受教育的质量问题，尤其是中等职业技术教育的质量令人担忧。

从行业分布看，过去十年农民工从事的主要行业分布变动不大。2012年农民工从业仍以制造业和建筑业为主，两项分别占据农民工总量的35%和18%。2008年-2012年，建筑业农民工数量稳步增长，但制造业农民工所占比重正逐年下降。

从收入状况看，农民工收入持续增长。2010年-2011年，农民工年收入增长接近20%；2012年增幅回落至12%。目前农民工月均收入为2290元，年均收入为27480元。目前东部与西部地区农民工收入差距仅为2.6%。

从社保参与状况看，社保覆盖外出农民工的比例几乎未变——仅17%的外出农民工参加了工作地医疗保险，不足25%参加了工伤保险，不足15%参加了养老保险。其中最大的障碍在于农民工很难获得一份正式劳动合同；约44%的农民工与雇主或单位签订了劳动合同，这一比例较十年前几乎没有任何改善。

农民工进城后，多数从事制造业、建筑业及服务行业，普遍仅有中学学历，收入相对较低且通常未纳入社保体系。 推进农民工城镇化

有效推进农民工市民化，是未来十年中国城镇化进程的关键。

十八届三中全会提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。全会决定提出稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。

部分城市已开始试点户籍制度改革，基本思路是逐步扩大非本地户籍人口享受本地公共福利的范围，同时减少对转户口的限制。上海、深圳、浙江、广东、江苏等省市都实施了居住证制度。由于这类居住证绕开了户口问题，它们或将是未来的解决方案。

总体看来，多数城市的居住证试点仍然优先面向高技能人才及有一定经济基础的外来人口，多数农民工仍被排斥在外。下一阶段的改革需统筹协调户籍、财政、市场及土地制度的综合配套改革。我们希望未来的改革能涵盖以下领域：

将居住证制度扩展至城镇。非户籍人口可以基于居住年限和其他因素享受城市公共服务，但中央政府有必要为居住证制度的建立提供财政支持，为推行力度较大的地方政府提供财政激励，同时为居住证持有者可享受的公共服务种类和范围设定全国性的基本标准，最基本的社会服务应包括允许农民工子女在公立学校入学、为农民工提供职业培训或现场技术培训、医疗及养老保险、允许农民工享受所在地保障性住房。

提供持续有效的财政支持。地方政府财权和事权不相匹配，导致各地支出缺口很大。并且，地方政府没有多大动机对未来可能流出本地的人口增加支出。中央和省级政府需在居住证的发放数量和提供社会服务方面提供更多透明的支撑中发挥更为重要的作用，例如，接纳更多农民工的城市能够获准留存更多增值税收入。

增加签订劳动合同的农民工数量。我们希望看到一个更为合理的用人单位/员工社保缴纳比例体系，降低当前占工资42%的过高的缴费标准，并进一步推动新《劳动法》的贯彻落实。提高农民工签订劳动合同的比例，推动更多农民工及用人单位参与社保缴纳。

鼓励更多的民营企业参与提供公共服务，包括医院、诊所、民办学校和职业学校等。例如，很多慈善机构有意资助农民工子弟学校，但时常面临地方政府的阻力。一旦一个清晰的监管体系得以建立，我们相信政府应当放手让市场在公共服务领域自由发挥作用。

保障农民的土地权益。农民的土地使用权应当扩大到允许农民出售、租赁和抵押其土地。如果农民工能够在这一保障基础上进入城市，他们将拥有一份稳定的最低收入保障。目前征地补偿不足的问题仍较为普遍，中央正努力加以改善。强制征地造成失地农民成为城镇贫困人口，这给城市的社保体系带来更多沉重的负担。 王志浩为渣打银行大中华区研究部主管，申岚为渣打银行研究部经济分析师