府际协调低效率与整体性治理策略研究
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摘要 诚然，府际协调效率是一个国家有效治理的重要指标；是政府实现整体性治理的必然要求。当前。在压力型体制下，我国政府组织片面追求经济飞速发展和GDP快速增长，府际竞争与博弈大于府际协调与合作，从而使府际协调陷入低效率困境，需运用整体性治理理论作为分析工具进行政府治理理念重塑，建构府际协调组织，健全府际合作激励机制，确保政府组织利益的合理表达，从而实现跨域合作、府际共赢和政府整体性治理。
关键词 府际协调；整体性治理；协调低效率
中图分类号 D62
文献标识码 A
文章编号 1004-4434（2013）01-0039-05
一、现状与思路
著名学者莱宾斯坦将企业组织中并非由资源配置失调而引起的低效率称之为X低效率，其包括劳动低效率与协调低效率两个维度。其中，协调低效率指的是组织中劳动之间的协调性程度较低，所取得的协调收益小。与传统理论相比，现论更强调协调低效率，并将协调低效率作为X低效率的主要方面。本研究认为，协调低效率不仅在企业组织中大量存在，在政府组织中同样较为普遍。
从文献上看，西方学者更早关注于府际协调低效率的研究。许多西方学者用“公用地灾难、囚徒博弈困境和集体行动困境”及“个体理性与集体理性的冲突”等非常经典精确的词语来描述和阐释府际协调低效率的缘由，并通过构建一系列的协调机制来降低府际协调成本，提升府际协调效率，如美国的大都市区域府际协调机制、日本的广域行政协调机制等，英、法等国的部际会议协调机制。其中，西方国家较为普遍的做法就是设立综合性协调中心和成立专门委员会。而从西方国家府际协调机制所采用的理论工具上看，学者们提出了许多理论工具，如文森特·奥斯特罗姆提出“多中心体制”理论和“复合共和制”理论；布坎南提出“竞争性联邦主义”理论；埃莉诺·奥斯特罗姆提出“自主组织和治理”理论；还有受到较为广泛关注的网络治理理论，这种治理理论在美国等西方国家较为常用。大量事实证明，多中心理论、自组织理论、网络治理等理论都不同程度地存在着协调、整合和整体性运作的不足，使得府际协调尽显零散化、结构化和部门化，并未形成统一的、整体的府际协调机制，无法从根本上提升府际协调效率，难以全面实现政府组织的整体性目标。近年来，英国率先提出了整体性治理理论，这一分析工具具有较强启发意义，但在我国还未引起广泛关注和普遍运用。
有鉴于此，本研究的基本思路是在分析府际协调低效率的困境与根源的基础上，选取注重政府组织间协调与整合的整体性治理理论作为分析工具，以弥补其缺陷和不足，构建出整体性府际协调机制，进而降低府际协调成本，提升府际协调效率和政府组织运作绩效，实现政府整体性治理。
二、困境与根源
政府治理绩效的低下与府际协调低效率有着非常密切的联系。导致府际协调低效率的原因有许多，在本研究看来，主要包括以下几个方面：
（一）府际协调理念落后和府际协调水平低下导致府际协调低效率
从整体性治理理论看，政府组织中的行政人员对于协调和整合范围认知会影响其协调效率。政府组织所倡导的协调理念直接左右着行政人员对府际协调的认知。长期以来，我国政府组织在赶超跨越的压力型体制下，政府组织的运作以政府为导向，将经济飞速发展和GDP高速增长作为关键性指标。而将政府服务的对象和公众诉求置之不理，从而滋生了地方保护和条块分割等现象，导致府际协调低效率的产生。
同时，政府组织效益与其协调收益和协调效率息息相关，而政府组织的协调收益和协调效率又取决于协调水平的高低。一般地，随着政府组织规模的扩大，府际协调水平是降低的，协调成本是递增的，而政府组织的协调收益和协调效率是递减的。因而，协调低效率根源于政府组织间协调的低水平。首先，政府组织中团队生产所涉及的协调包括“显性协调和隐性协调”两个方面。府际认同度较低、信息和资源共享性不高、沟通存在障碍以及政府组织中行政人员的阅历和学识等方面的差异造成了政府组织隐性协调的水平较低；政府组织本身不够健全、行政人员的管理和协调能力较低等导致政府组织显性协调水平不高，二者直接导致府际协调的低效率。其次，政府组织中公共产品的生产具有很强的垄断性，政府组织处于非竞争状态。这种非竞争性使政府组织免除来自外部的竞争压力和丧失提高协调效率的内在动力，进而使政府组织长期处于协调低效率状态。再者，政府组织的解体可能性较小，政府组织成本与收益相割裂，政府组织普遍存在预算规模最大化倾向，资源配置的低效率程度呈递增趋势；同时，府际协调效率缺乏具体量化指标也掩盖府际协调低效率的真实面目。
（二）部门碎片化和利益相关者导致府际协调低效率
整体性治理理论认为，不同管理机构在相同管辖范围内，会妨碍水平联合工作。也就是说，政府组织中某一事项由多个政府组织或多个部门共同管辖。职能交叉重叠。依据经济人假设，政府组织或职能部门都具有自利性取向，追求自身利益最大化。而这种逐利将严重妨碍水平联合工作，降低协调效率。
同样，任何政府组织中的协调都指向一定的目标群体，尽管人数不等，即所谓的利益相关者，各政府组织也应归属于此范畴。这些利益相关者在府际协调中都直接或间接地对其协调效率产生重要的影响，二者之间关系密切，可从技术层面和利益层面进行剖析。在技术层面上，对府际协调效率产生影响的重要因素包括利益相关者的行为差异性、利益相关者的数量以及协调利益相关者行为的量度等。要使政府组织效率达到预期目标，必须对利益相关者的行为进行协调，而如何协调及协调的量度则成了影响府际协调效率的关键。在利益层面上，由于政府组织及其行政人员的行为和活动都与利益密切相关，从而利益相关者的利益得失就成为影响府际协调效率高低的关键因素，即利益相关者利益得失和人数的多少就直接决定府际协调成本的高低，影响府际协调的成本高低或协调的成功与失败。
（三）府际协调激励机制缺失导致府际协调低效率
由于“政府机构缺乏像市场化组织那样来自消费者行为、市场份额、盈亏标准那样的直接的指示器，由于政府组织产出度量是那么难以确定，以致政府组织没有制定一套行之有效而又明确的操作标准，出现激励标准的模糊。”也就是说，在府际协调中，对协调主体进行协调的努力程度和取得绩效的大小没有具体的评价指标，缺乏足够的激励或激励机制不明确、尚未制度化，无法调动府际协调人员的积极性和主动性：长此以往，使府际协调人员产生协调的惰性，无益于府际协调效率的提高，相反，导致府际协调效率居低不上。
（四）府际协调成本过高导致府际协调低效率
在市场体系中，即使市场机制非常健全，也需要进行成本效益分析。而在政府组织中，政府组织活动的非市场性质在某种程度上割裂了政府组织成本和效益之间的联系，从而在非市场生产的产出与其成本完全割裂开来，使政府组织成本和效益之间处于严重的分离状态。换言之。政府组织活动的非市场性产出与其成本的完全割裂意味着资源错误配置程度大大提高了。正因为政府组织处于非市场体系中，缺乏足够的竞争和激励及成本效益分析，同时，政府组织往往将府际协调时的规模（如成立机构、配备人员、召开会议和调拨资源的多少和数目等）作为政府组织绩效考核标准，其结果是增加了府际协调成本，降低了府际协调收益。正如只计算鸟儿在空中展翅的数目，却不管鸟儿到底飞了多高和能飞多高。由上，府际协调成本过高直接导致府际协调低效率。
三、分析框架与策略建构
（一）整体性治理
作为目前西方政府组织协调中备受亲睐的整体性治理（Holistic Governance）理论起源于20世纪90年代末期的英国，最早提出者为佩里·希克斯（perri 6）。与其他治理理论一样，整体性治理的产生有着非常重要的时代背景。随着网络技术的快速发展，“科层治理由于狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性”，“竞争治理的工具主义、市场导向、民营化造成了管理碎片化和服务的分裂性等弊病，导致了严重的危机”。鉴于此，整体性治理则旨在对科层治理的效率低下、结构僵化和协调缺少等弊端和竞争性治理的功能分部化、管理碎片化、公共服务供给割裂化和整合不足进行反思与批判的基础上逐渐形成的。
作为“公共行政中最老关注问题点之一的协调与整合”成为了整体性治理分析框架中的重要分析性概念。在整体性治理理论看来，“协调”被指为发展联合和整体性工作，联合信息系统、机关间对话、规划过程和决策。而“整合”被指称实际行政或执行时的协调，通常会发展一套组织结构、专业实务及干预来进行，整合的目的是要克服碎片化问题，这并非一种新的技巧，而是一种策略性的工作。与此同时，希克斯就整体性政府、整体性协调和整体性整合进行了界定。他指出整体性政府（holistic government）是指彼此有强化的意旨、彼此有强化的目标、彼此有强化的方法来达成目标。整体性协调是指了解到彼此有必要的关联性存在，但没有明确的界定。整体性整合指的是建立完全的无缝隙的规划。假如我们要达到某个目的，局处问哪些事务该共同合作或单独执行。
（二）策略建构
1 树立公众导向理念，以公众需求最大化满足为府际协调旨归
整体性治理与科层治理和竞争性治理的根本区别体现在：整体性治理“将个人的生活事件列为政府治理的优先考虑项目，将‘政府组织’的研究重点转移到‘个人问题’的解决上”，“它是以解决人民的生活问题为政府运作的核心，相对于前面两种典范都是以解决政府的问题为核心”。可见，整体性治理所倡导的以公众需求和公众需求最大化满足为导向，实现了政府治理理念的根本性转变与重塑。
诸多事实表明，府际协调效率与政府治理理念有着不可分割的联系。传统政府治理的优先选项是政府组织本身。追求政府的GDP高速增长和政府高绩效，使地方政府组织在政治晋升锦标赛中获得优势地位，从而采取选择性治理模式进行政策选择性执行，凡是符合政府、部门或个人利益的政策予以有效执行；能够在短期实现政府绩效的易实施的和要求严格的条款加以执行：有自由裁量空间的政策就在执行标准和力度上进行选择、搁置或置换。这种以政府组织为导向的选择性治理最终导致政策目标替代、政策执行失真及府际协调效率低下。因而，要提高府际协调效率，首当其冲的是在政府治理理念上达成共识并实现转向，使政府治理由政府组织导向转移到公众导向上，以解决人民的生活问题作为政府组织运作的核心，以公众需求和公众需求最大化满足为旨归。
2 建构府际协调组织，构建府际争议仲裁机制，降低府际协调成本
“政府组织协调效率不仅是对行政过程的考察，更为重要的是对政府组织管理结果的评定。而政府组织管理的效率具有两组难以协调的矛盾，就是近期效率与发展效率、局部效率与整体效率的矛盾。在这两组矛盾面前，政府组织普遍具有协调低效率的倾向。”在刘祖云看来，府际关系包括纵向和横向的府际关系，是一个“十字型”的关系模式。在这种“十字型关系”模式中，府际权力与利益的博弈呈现出比较复杂的“十字博弈”的交叉态势，其中处于中心位置的不是中央政府，而是处于各个“十字型节点”的地方政府。从府际博弈结构上看，下级政府与上级政府之间存在着博弈地位的非对等性，这种非对等性在时空向度上得以固化，下级政府只能寄希望于在“制度缝隙”中寻求“下级能动性”的发挥空间，从而加大了府际协调的难度系数，增加了协调成本，导致协调低效率现象的产生。可见，有必要建立常设性或临时性的府际协调组织。如在欧盟就曾建立了跨国界、跨行政区划经济协调的区域发展委员会模式；日本也在各区域范围内组建了政府、企业、学者三方结合的产业结构评议会模式等。就我国而言，可以建立府际联席会、综合性协调中心和专门委员会等府际协调组织，并明确其任务与职责分工，坚持利益统筹，加强合作治理，形成协调联动与齐抓共管的工作机制和信任机制，建立以协同、合作为特点的府际策略关系模式。与此同时，构建府际争议仲裁机制，健全府际争议调解的相关法律法规，以破除地方壁垒，减少府际合作障碍，消弭府际分歧，从而降低府际协调成本，提高府际协调效率，实现府际共赢。
3 建立健全府际合作激励机制，充分调动府际协调积极性
整体性治理理论认为，奖励尤为重要。如果激励、奖赏和地位与整体性运作相协调，失败是不太可能的。于是，希克斯指出，对政府组织整体性运作所面临的障碍主要来自于意愿、法律、文化和激励等层面。而致使整体性政府难以建立的大多数原因是恐惧、缺乏斗志、厌恶风险以及缺乏激励。这种现象在府际协调实践中得到了充分体现。目前，由于我国府际激励机制设计和组织运作逻辑并不相符，直接导致府际利益不兼容或冲突，使一些政府组织在执行上级政策时实行“目标替代”，上级政府组织目标或府际目标被个别政府组织或部门目标所替代，其根本原因在于合作激励不足，竞争动力大于合作动力，发展型地方主义中的“政治参与人”的政治博弈思维俨然成为定势，进而使政府组织予以“逆向选择”并面临“道德风险”。为此，莱宾斯坦强调，协调低效率根源于个体之间的合作，而个体是有惰性的。而消除协调低效率现象的关键性策略就在于调动个体积极性，通过各种能动有效的措施使因利益不一致而引起的低效率降到最低，其主要路径是建立科学合理的激励机制。当务之急在于建立健全府际合作激励机制，让政府组织在府际合作中获益，并深刻体验到合作收益大于博弈收益，实现府际激励兼容，充分调动政府组织的协调积极性，提升协调效率。
4 整合府际利益，完善地方利益表达机制
政府组织的存在是以利益实现为核心要素的。任何政府组织都拥有其自身利益，并有不断追求自我利益最大化的驱动。同样，府际关系也是通过利益关系得以体现，换言之，府际关系的关键在于利益关系。府际合作也是以利益为基础的。良好的府际关系是以各政府组织利益都得以充分实现为前提的；进而，府际协调效率高低的判别标准就是各政府组织的利益实现程度。事实上，政府组织对其利益的追求具有天然的合理性与合法性，其合法性与合理性既源于法律规定，又源于政府组织所拥有的自，但这种天然的合理性与合法性是建立在不损害其他政府组织利益的基础上的。
在整体性治理理论看来，利益的整合与政府组织利益的合理表达是实现府际协调和提高府际协调效率的重要因素。同样，提高府际协调效率的重要策略就是加强府际利益整合与确保政府组织利益的合理表达，“经过协调的各方面利益最终要与社会整体的根本利益相协调”。就表达方式而言，政府组织的利益表达可通过利益组织（如行政组织、行业组织和学术性组织等）、公共舆论（如电视、网络和报纸等大众传媒）、直接行动（如对抗和变通等方式）予以表达。事实上，“驻京办”承担的就是地方利益表达功能。整合府际利益并实现政府组织利益的充分合理表达是府际沟通的有效渠道，也是建构良好府际关系和提高府际协调效率的有效途径。
四、结语与展望
诚然，府际协调效率是一个国家有效治理的重要指标；是政府实现整体性治理的必然要求。当前，在压力型体制下，我国要达成府际协调的高效率，需从根本上重塑政府治理理念，将政府治理的重点由“政府组织”向“公众”转变，并将解决公众的生活问题作为政府运作的核心和首选项，实现公众需求最大化满足；建构府际协调组织，构建府际争议仲裁机制，健全府际争议调解的相关法律法规，以破除地方壁垒，减少府际合作障碍，消弭府际分歧，降低府际协调成本；建立健全府际合作激励机制，实现府际激励兼容，充分调动政府组织的协调积极性；整合府际利益并实现政府组织利益的充分合理表达，建构良好府际关系，跨越排他性的府际制度障碍，跨越过去以政府组织空间边界、行政边界和户籍边界为服务边界，提供连续性、整体性公共服务，降低府际协调成本，提高府际协调效率，实现跨域合作、府际共赢和政府整体性治理。