弓弦模型:农民工市民化

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摘要：目前，我国城镇化已构成弓弦模型，弓柄与弓弦之间巨大的张力表明的是那些已经在城市就业，而没有享受到与当地市民均等的社会公共服务的广大农民工。如果不尽快解决这一早已使弓弦饱和的庞大农民工群体的市民化问题，将会导致弓弦拉断，跌入“过度经济城市化”的陷阱。对此，本文探讨了解决这一问题的具体措施和深化改革的思路。

关键词：弓弦模型；农民工市民化；新型城镇化；“过度经济城市化”

中图分类号：D422.7 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）04-0076-005

一、 问题的提出

2014年3月国家出台的新型城镇化规划，明确提出目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右。有学者将前者称为经济城市化，将后者称为社会城市化。如果将经济城市化比作弓柄，社会城市化比作弓弦，那么这两条曲线就构成了一张拉满弦的弓。经济城市化与社会城市化之间巨大的张力表明的是那些在城市已经就业，而没有享受到与当地市民均等的社会公共服务的广大农民工。这就形成了一种“弓弦模型”。[1] 近几年，虽然我国出台了不少农民工市民化的政策，但收效甚微，这种畸形城市化道路没有得到根本扭转，现实中不仅农民工的存量没有得到很好地化解，而且经济城市化仍以年均1.02个百分点递增。“弓弦模型”对中国城镇化发出了一系列警示，主要有：①传统的城乡二元结构还没有消除，在城市里又出现了新的二元结构，“农民工”成了农民和市民之外的第三大群体，这一新的二元结构如果得不到及时有效地化解，将会像拉美等国家一样形成贫民窟；②我国宪法明确规定了公民权利的平等，可时至今日，市民依然拥有上等国民的身份，农民工国民待遇空洞化问题仍然存在，这一新的城市二元结构存在越久，城市主义意识形态越重，社会矛盾的积累将会越深；③经济城市化与社会城市化的差距不可再进一步增大，否则弓弦拉断，跌入“过度经济城市化”的陷阱，这对处于中等收入陷阱敏感阶段的中国来讲尤要引起高度重视。由此可见，中国如何解决进城农民工存量、增量的市民化问题，是一个十分值得认真研究探讨的重大现实与理论问题。

二、农民工市民化的理性选择

世界城市化发展有一个共同的规律，这就是著名的纳瑟姆曲线。它是1979年美国城市地理学家Ray. M. Northam首先发现并提出来的（如图）。

该曲线有两个拐点：30%和70%。当城市化水平在30%以下时，代表经济发展势头处于较为缓慢的准备阶段，这个国家处于农业社会；当城市化水平超过30%时，第一个拐点出现，代表经济发展势头极为迅猛的高级阶段，这个国家进入工业社会；城市化水平超过70%时，第二个拐点出现，代表经济发展势头再次趋于平缓的成熟阶段，这时，这个国家也就基本实现了现代化，进入了后工业社会。学界不少学者认为，目前我国户籍人口城镇化率已经达到36%，进入了第一个拐点，意味着下一步，我国经济发展和城市化进程将会迅速提升。

其实，这是典型的教条主义的表现，这一规律是否适合中国国情是令人质疑的。目前，我国产业支撑能力和资源环境承载能力已经大大减弱；由于人口红利的丧失、刘易斯拐点的到来，经济发展已进入下滑期；地方债务危机，很难拿出一大笔钱来解决农民工市民化问题，更何况城市开放市民权，依然是从自身的利益需要出发。

有鉴于此，我们必须从现实的国情出发，理性考虑中国城镇化速度问题。对此，我有以下几点建议：

第一，放缓增量，城市化率保持在年均1个百分点以下。虽然近日出台的《国家新型城镇化规划》，明确提出了到2020年“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右”。但我们切忌拔苗助长，各地一定要从实际出发、因地制宜，来制定本地区城镇化发展指标，坚决杜绝盲目攀比和赶超。到2020年增加6个百分点，也是接近目标的。

第二，改造1亿人居住的城镇棚户区和城中村。针对近几年学界一直热议的“新型城镇化”问题，2014年《政府工作报告》提出了解决“三个1亿人”的目标：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。这一目标是在2013年底的中央农村工作会议上首次被提出的，实现这一目标的期限是到2020年。其中，“改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”是解决城市“二元结构”矛盾的切入点与抓手。如果我们不尽快解决城市中高楼林立和棚户区连片并存的状态，将会加大解决城市贫富差距、城市管理以及推进新型城镇化的难度。

第三，大力发展小城市，引导1亿人在中西部地区就近城镇化。这一点，主要是推动解决我国区域发展不平衡问题的。目前，东部沿海地区城镇化率已经超越60%，而中西部地区还不到50%，特别是西部地区刚过40%。西部城镇化率低、发展速度慢，已严重影响了国家城镇化的整体推进。至于如何推进西部城镇化，2012年中国科学院地理科学与资源研究所的《中国城市群发展报告》提出了“23个”城市群，其中西部就有10个。这也是学界的主流观点。我认为，这种“一刀切”的做法是不符合马克思历史唯物主义观点的。

其实，“城市群”概念，最初对以“国际化大都市”与“世界级城市群”为中心的都市化进程的正式命名的，是曾任牛津大学地理学学院主任的地理学家戈特曼在1961年出版的《城市群：美国城市化的东北部海岸》一书中第一次从正面提出的。戈特曼对城市群的研究大约始于1940年，最初的对象是美国东北部海岸。戈特曼将其研究对象称为“连绵的大城市链条”或“城市链”。显然，中国广大西部地区是不具备这些条件的。在交通网络节点上发展小城镇（市）具有国际经验，如德国，就有70%的人生活在1.35万个小城镇（市）。另外，“当前，产业和劳动力要素从东部地区向中西部地区转移和回归的‘双转移’已成为我国区域经济发展的重要趋势。在中西部地区大力发展小城市，让农民工在中小城市实现市民化，其成本要远低于东部大城市”。 [2]合理引导劳动力向中西部地区转移，不仅可以缓解当前农民工流向过于集中的现状，有效克服东部地区大城市过度膨胀所形成的“城市病”，而且可以推动中西部城镇特别是中小城市的发展，从而有利于形成东中西部大中小城市协调发展的城镇结构体系。[3]

有鉴于此，我主张西部城镇化的重点在“镇”，且“镇”改“市”。

尽管十八届三中全会《决定》主张“全面放开建制镇和小城市落户限制”，又提出“对具备行政区划调整条件的县可有序改市”。其实，镇本来也没有几个市民、2/3是农民，放开不放开均没有实质意义。只有将其设为“市”才有意义，比如“镇”，就只能建卫生院，而“市”则必须建标准的医院。也只有这样，当地干部和居民才有积极性。“镇改市”这一模式对中西部尤其是西部地区来讲，有其独特的功能：避免东部出现的农民工盲目向大中城市转移而引发的诸多社会矛盾；重心向下，发展小城市，有助于“以城带乡”、“以工促农”，有效促进县域经济的发展；把小城市建设与发展配套的工业、服务业以及医疗、文化、教育事业等紧密结合起来，将在当地就业的农民工市民化做足、做实，使小城市成为实现中西部地区城镇化的新型载体――这才是理性选择。

第四，对新生代农民工群体市民化。要按照十八届三中全会《决定》提出的“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的原则，尽快将不同城市的新生代农民工市民化。

新生代农民工当中的许多人生在城市、长在城市，第一，他们不懂农村、不会种地，自然不太可能回到农村务农；第二，他们是市民化意愿最强的群体，同时也是比较容易融入城市的群体；第三，这里有一个更为尖锐的问题，即第二代农民工其参照系绝对不同于第一代农民工的参照系即家乡的同村人，他们在城市务工，不仅是为了挣钱，更向往现代化的生活方式，对尊重、平等和社会承认有着更多的期盼，他们需要拥有与市民平等的国民待遇，否则，将会酿成社会矛盾与冲突。 在这方面，类似的案例国际上有不少：1992年发生在国际大都市洛杉矶的暴乱，起因是非洲裔的第二代受到了种族歧视；2005年发生在国际大都市巴黎郊区的骚乱，也是数百万非洲阿拉伯裔的第二代认为他们受到了种族歧视。

所以，这部分人是解决进城农民工存量市民化首要考虑的问题。

第五，对已经长期在城市工作和生活、而没有享受城市服务的农民工群体市民化。对有稳定劳动关系，已经在城镇长期定居就业、举家迁徙的外来人口，有稳定住所、工作和收入，已基本融入城市的“沉淀型”农民工，应该一次性放开解决。他们对所在城市做出了巨大的贡献，反过来，城市理应为他们提供社会支持和公共服务，这是对农民工城市建设的付出的一种对价，也是政府行使职能的题中之义。“把他们尽快地一次性纳入城镇进城，应该是现在难得的一次对社会群体利益释放的利好政策。”[4]承载能力大的大城市要做出表率。这样，既可以获得这批人对改革政策拥护，也让后继者看到希望。拉美国家之所以出现贫民窟就是没有解决进城农民的“市民化”问题，使得他们只能选择生活成本比较低的地区集中居住起来，形成贫民窟。

第六，打破行政区划，实行区域城镇化，坚持城乡组团发展。区域城镇化是符合自然规律、经济规律和社会发展规律的。农业的发展只能区域化，这是符合农业自然属性的，在区域内，农业产业化支撑城镇化；反过来，城镇化带动乡村、工业促进农业发展。把城市经济与县域经济、农村经济统一规划、组合发展，既发挥城市经济的带动作用，又促使农村劳动力向非农转移。农业与工业在一个区域内形成产业分工与功能定位；农民与市民身份地位完全平等，均等享受基本公共服务。这样，农民变市民的过程自然顺畅、水到渠成，既有助于解决城乡差距这个最大的二元结构矛盾，又有助于解决由大量农村人口进城所带来的城市内部的二元结构矛盾。

第七，农民工市民化，公民权利是题中之义。如果将农民工市民化简单地理解为给予其当地市民拥有的教育、医疗、就业、养老等社会保障，理解为农民职业、身份的非农化，而无视农民工在市民化进程中表现出来的公民权利的愿望和需求，这样的城镇化同样是不完整的。

三、关于几个相关问题的分析

（一）中国将走出一条独特的城镇化发展之路

中国特色城镇化道路究竟如何走？学界不少学者言必称西方、言必称规律或就城镇化而谈城镇化。这严重违背了辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论。所谓一切从实际出发，绝非是就事论事，它至少包含五层含义：一是从全面的实际出发，二是从联系的实际出发，三是从发展的实际出发，四是具体问题具体分析，五是没有正确的调查研究就没有发言权。虽然所谓城镇化无非是农村人口进入城市的过程，可这一过程，牵一发而动全身，是一次全面深刻的社会变革。首先要涉及户籍制度改革。世界上只有三个国家实行二元户籍制度，除中国、朝鲜之外，还有非洲的贝宁。这一制度限制了农民向城市流动。这一点不同于西方国家，所以中国不可能走西方那样的城市化道路。其次是二元化土地公有制改革。二元化土地公有制即城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有。这一制度安排，决定了农村土地不可能像西方市场经济国家那样作为生产要素由市场调节。第三是等级化城市管理体制改革。西方的城市是自治的，可以平等地进行竞争。可见，“无论是在户籍制度造成的外来人口和本地城镇居民间巨大的公共服务差距方面，还是在土地城镇化进程中形成的对农民利益的侵犯，以及城市融资和债务问题的日益恶化，或是不同等级的城镇之间行政权力的格局”[4]，这些都给解决农民工市民化，不管存量还是增量增加了难度。

通常，我们将经济理性人选择不利制度的现象称为“诺斯悖论”。中国选择的户籍制度和国家资源分配制度、财产制度是不利于顺畅推进城镇化、市民化的，存在“诺斯悖论”。目前，我们正着手改革已经被实践证明的错误的体制和制约因素，这些错误的体制和制约因素不是一天形成的，改革也不可能一步到位。随着改革和各地实践的进展，必然会闯出一条独特的中国城镇化发展之路。

（二）尽快治理“城市群病”，提升中小城市人口聚集功能

学界不少学者往往从发达国家（如美国和日本等）经验，来规划中国的城镇化。美国和日本都是靠发展城市群起家的，他们都有三大城市群，这三大城市群集中了本国70%以上的国民总产值和一半以上的人口。相反，又有一批学者和地方官员，打着从中国国情出发的幌子，人为建设小城镇，使小城镇遍地开花。前者导致了“城市群病”；后者因不考虑同大中城市的联系，孤立地发展小城镇，大多也成了地方政府的“形象工程”。究其原因，他们没有抓住城镇化最关键点，城镇化的核心在于创造更多更好的就业机会，这就需要有更多的产业作支撑。

城镇化是一个自然演进的过程，政府只能顺势而为。所以，发展城市群也好、小城镇也好，都应该去行政化。国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎认为，简单依靠在规划图上画圈圈，以及不恰当地通过行政力量捏合的许多所谓的城市群，这必然会演变成“城市群病”。

由中国科学技术协会主编的《中国城市承载力及其危机管理研究报告》（中国科学技术出版社2008年第一版），对京津冀、长三角、珠三角、中原、成渝五大城市群的承载力进行了评价：①对水资源承载力评价。从所评价的59个城市来看，仅有20个城市处于良好状态；有31个城市处于预警或危机状态，占44%。②对土地承载力评价。59个城市中，土地承载力处于良好状态的城市有14个，占23.73%；土地承载力呈现警戒状态和危机状态的城市共17个，占28%。③对交通承载力的评价。在评价的39个城市中，处于危机状态的城市共有29个，约占83%。从珠三角城市群、长三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群，到中原城市群，交通承载力呈现出递减的趋势。

对城市圈出现问题的原因，爱德华・雷曼及其团队在调研中发现：在中国，城市地区集聚效益的积累停滞不前，而且非常有限；城市圈无节制的扩张给其郊区和中心城区带来了负面影响，包括污染、交通堵塞、土地和劳动力市场的扭曲等。中国的很多城市地区不但没有享受到都市圈带来的净集聚效益，相反不完善的无效集聚正在使都市圈蒙受不断增加的成本（包括机会成本）。[5]

为缓解“城市群病”，近日出台的国家新型城镇化规划，除继续增强中心城市辐射带动功能外，重点是提升中小城市人口聚集功能。加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量；鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业，夯实产业基础；加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。

应对农民工转移进行分类指导，依托县城发展一批中小城市，增强中小城市的吸引力，让农民工拥有稳定职业，帮助他们实现“城市梦”。把县城建设成为县域经济的龙头和农村城镇化的中心。发挥其在打破城乡二元结构、实现城乡协调发展中的作用。[6]

（三）农村才是评价城镇化进程和健康与否的标准

一直以来，人们总是以城镇化率作为评价城镇化的标准。其实，检验城镇化进程和健康与否的标准应该在农村，农民富裕了，农村实现小康了，城镇化就是好的、健康的、可持续的。

世界各国在城市化建设过程中的经验和教训，足以说明这一观点。英国是世界上首个启动城市化的国家，当工业革命中使用的新机器、先进的管理方法和科学技术传入农村，促进了农业的现代化时，恰好是英国城市化发展最迅速、最稳健的时期；而当城市化受到制约之时，也正是英国农业生产能力下降、出现凋敝之时。美国之所以顺畅地完成了城市化，在相当程度上是因为他们在城市化进程中，十分注重与农业现代化相互促进、同步协调发展，秉持以农民为本的理念，尊重农民利益，对农业实行保护政策，用工业剩余反哺农业，妥善处理农民的困难和问题，不以牺牲农民利益为代价完成了城市化。德国城市化的成功，也在于他们走的是一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特道路。而巴西和墨西哥之所以落入“中等收入陷阱”，就是因为他们采取了一条忽视农业、牺牲农民的城市化发展之路。

这些国家的经验和教训启示我们，在城镇化进城中必须注重与农业现代化协调发展，忽视农业农村发展，必然导致城市化的“无序”和“混乱”；另外，巴西的教训告诉我们，土地是农民的安身立命之本，要让农民“进退有路”。对我国来讲，应进一步强化土地承包权的物权性质，允许农民带土地（股份）进城。修改《土地承包法》中“承包方全家迁入社区的市，转为非农业人口的”，“发包方可以收回承包的耕地和草原”的相关条款。赋予农民永久承包权，对进城农民采取自愿放弃原则。这恐怕是确保中国城镇化稳健发展、避免出现贫民窟的要害所在。

参考文献：

[1]李津逵.中国：加速城市化的考验[M].北京：中国建筑工业出版社，2008：18-25.

[2]辜胜阻.提升中小城市人口聚集功能的战略思考[J]. 现代城市研究，2013，（5）：38.

[3]辜胜阻，李华，易善策.大都市与中小城市协调共进的均衡城镇化研究[C]. 国际都市圈发展论坛会议论文集，2010：60.

[4]李铁.城镇化是一次全面深刻的社会变革[M].北京：中国发展出版社，2013：18，20.

[5]唐磊，鲁哲.海外学者视野中的中国城市化问题[M].北京：中国社会科学出版社，2013：61.

[6]辜胜阻.城镇化扩大内需新引擎[N].人民政协报，2009-8-14（B01）.