土地市场运作中存在的问题及其解决对策
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摘 要：伴随着我国社会经济的迅速发展，城市化进程不断加快，在此背景下土地市场越来越繁荣，土地市场以及相关运作日益成为人们关注的重点。当前，我国土地市场发展依旧不够完善，尚存在着不少问题，这些问题和不足制约着我国土地市场的发展和繁荣。本文围绕我国土地市场，分析了影响我国土地交易市场发展的各种问题和不足，并就相关问题提出了针对性的建议措施。
关键词：土地市场运作；问题；建议
一、相关概述
伴随着我国土地使用制度的改革，我国土地交易市场日趋繁荣和发展。在我国土地所有权归国家所有，私人或者企业只拥有有偿使用权，并且土地的使用期限也是有限的，在这一情况下，土地的使用权就具有了流动性。与此同时，伴随着土地资源的市场化配置程度不断提升，国家对于土地市场交易的法规规定也不断进行完善，对土地管控提出了明确要求，招拍挂范围越来越大，要求土地出让信息应当及时进行公布，以此来确保土地交易市场的公开和公正。
各地根据自身土地市场实际情况和发展需要，制定了土地有形使用办法，将土地的出让价格依照土地成本测算价格以及土地评估确认价格两方面共同来决定，并将这两者中价格较高的一方作为土地的出让价格。结合我国土地市场的实际发展情况，中心城区的土地出让价格在制定上比较合理，这主要是由于这一片区的市场交易案例比较丰富、片区的土地价格相对比较高造成的，在这一地区地块的拆迁整理成本相对比较高的土地出让价格大都是由土地成本测算价格所决定的，而地块区位优势比较明显而且成本比较低的地块则基本上都是由土地的评估价格所决定的。尤其是近些年来，中心城区的经营性用地在进行评估确认底价的基础上摸索按照片区的交易价格来决定土地的市场交易出让底价，也就是综合考虑土地的成本测算价格、地块所在位置市场可接受价格以及市场的可参考案例价格等，在此基础上综合确定土地的出让底价，在制定土地出让底价时充分考虑土地资产市场化配置的相关因素。
结合我国土地市场运作的实践，可以发现当前我国土地市场中依旧存在着不少问题和不足，这些问题和不足制约着我国土地市场的运作效率和效果，对于土地市场的公平性、效率性都构成了严重的制约。具体来讲，我国土地市场运作中主要存在着以下几个方面的问题和不足：
第一，部分地区在制定土地出让底价时不能够完全按照市场化进行运作。在2003年之前，我国的土地市场在进行土地出让时基本上都是按照划拨方式以及协议方式来执行的，土地的出让价格在制定的过程中也基本上都是以市场评估价格作为主导，而不是按照市场供需来制定，这一情况下土地市场的土地出让价格就很容易受到主观因素的影响，所形成的土地成交价格往往并不是真实的土地市场价格。正是由于这样一种较长时间的非市场化条件土地市场交易，极容易造成我国土地市场的不健康发展，同时还可能会导致土地交易在评估价格时缺乏比较可靠的对比资料，估价的准确性较低。不过需要注意的是，部分地区尤其是远郊区县在之前都处于招拍挂的摸索阶段，程序上尚不完善，尤其是在市场变动较大的时期内土地交易价格在制定上常常难以适应市场的发展需要。这一情况的存在主要是因为这些地区的土地整理成本比较低，其土地出让底价基本上都是以评估价格作为主导，同时由于这些地区的历史出让案例相对比较少，难以真正修正到真实的土地出让价格，很容易造成土地出让底价偏低的情况，也就不能够完全表现土地资产的市场化配置程度。
第二，土地基准地价在应用范围上比较有限。在土地交易市场中，基准地价具有重要的作用，尤其是在北京、广州等地区，基准地价的更新常常1～2年一次，应用也比较好。不过在某些地区基准地价的沿用时间常常比较长，应用的范围相对比较有限，而且底价普遍较低。在土地公开出让制度实施之前，早期的土地出让协议方式价格在底限的设定上基本上都在基准地价的30%之内，同时由于早期土地交易缺乏丰富的资料，难以采用市场比较法进行准确评估，使得在土地出让估价的过程中常常使用基准地价参数修正法，这就会使得人为因素起到较大的作用，只要满足出让价格不低于基准地价30%的要求，就能够进行土地出让，这就给土地协议出让造成了很大的议价空间。不少地区在出台土地有偿使用办法之后，规定了协议出让政府收益在收取标准上变更为将评估地价作为基本标准，按照相应比例收取土地收益金。这就使得在当前的土地流转过程中，只能将现状底层商业补交土地出让金以及土地租赁按照基准地价作为收费的标准，这就很容易造成其使用范围比较有限。
第三，工业用地的出让价格普遍不高。当前，我国商业用地市场跟住宅用地市场基本上都实现了市场化定价机制，土地的出让价格基本上可以反映出我国土地资源所具有的稀缺性特征，而且这一价格的波动也会随着我国房地产市场等相关的下游市场存在的供求关系变动而进行。不少地区为了积极引进好的项目和大的项目，在实行工业用地公开出让制度之后，都采用较低的价格出让工业用地，这主要是为了满足自身的税收需求。在进行地价评估时基本上都是按照国土资源部所制定的《工业用地最低价标准》来计算，在这一情况下工业用地的出让价格长时间内没有出现较为显著的市场变动。在现有的土地制度框架内，土地政策并没与有效提升我国工业用地的市场化配置效率，尽管工业用地在采用低价引资这一策略上合理性以及实效性比较高，但是伴随着我国制度变更、经济社会发展以及土地资源市场程度日益提升的情况下，这一模式将难以持续进行下去。
第四，我国的土地储备以及供应机制有待于进一步完善。在早期的土地出让过程中，出让的地块绝大多数都是毛地，均不是熟地，基本上都需要开发商自行再对土地进行开发整理，由此可能会带来一系列的相关问题。不少开发商在对相关地块进行拆迁的过程中追求利益的最大化，很容易增加投机分子炒卖地皮的情况发生，这就在一定程度上导致城市拆迁补偿费用在执行上缺少明确的标准。在这之后，相关法律对土地储备规则进行了进一步明确规定，要求将原先的生地出让模式转变为熟地出让模式。不少地区积极启动土地有形市场，对市场交易规则进行完善，积极改进土地交易环节，减少人为因素对土地交易环节的影响，土地市场得到了进一步的完善。不过从当前实际来看，不少地区的土地市场依旧存在着不少问题，土地市场地块集中的推介功能尚不能够完全实现，各个地区的宣传推介手段也比较单一，这就很容易导致部分地区的土地交易地块现场不活跃。
三、进一步完善土地市场运作的建议措施
首先，积极完善土地交易二级市场，规范土地市场管理行为。当前，我国地方财政对于土地收入的财政依赖性比较大，政府相关部门应当进一步减少对于土地交易市场的行政干预力度，积极运用互联网等手段对土地市场进行有效监管，加快土地交易市场的信息化发展步伐，将土地市场监管的工作制度以及相关的工作流程进行，进一步扩大信息公开的范围，确保社会公众对于土地交易状况的充分了解。同时尽快社会听证制度的建设步伐，及时在网上公布需要进行行政配置的资源，并在此基础上组织社会听证，积极听取民众建议，提升土地交易的公开度和透明度，确保土地交易决策具有民主性，建立有效的途径听取社会公众意见，减少隐性市场以及权力寻租现象。让社会公众及时、全面地了解和把握各个土地监管部门的权责内容以及权力范围等，强化公众监督，实现社会公众对于土地市场的监督。积极建立土地市场的一级、二级对接平台，确保社会民众对于土地交易信息的了解渠道畅通，土地拟用者要对土地二级市场有着比较准确、全面的了解和把握，进一步增强土地交易二级市场的竞争性，并强化对交易市场的监督管理，避免各种违法行为的发生。
其次，清理隐形土地市场，加大力度处置闲置土地。当前，土地闲置使土地市场中存在的一个突出问题，地方政府应当对闲置土地进行全面的统计工作，积极落实相关的土地闲置处置政策，解决好发现的问题。结合实践可以发现，问题主要集中于闲置土地的认定标准、现有的划拨建设用地闲置的处置政策以及闲置土地的司法查封、处置闲置土地等方面。尤其是现阶段，对于土地闲置的界限不够明确，处罚不严格，处置的手段也比较单一等。与此同时，土地闲置管理比较复杂，往往是由于多种因素造成。应当进一步强化管理土地集约化利用效率，节约使用土地，建立健全土地闲置的长效管理机制，充分发挥好现有的土地储备制度，严格执行土地供应规划，合理控制土地供应的规模，缩短土地开发周期，并强化对开发商的管理，确保相关土地在规定时间内按照相关的土地规划进行及时开发，实施动态化监管，并及时清理隐性土地交易市场，切实提升土地的使用效率，避免土地闲置问题的日趋严重化。
再次，建立和完善土地市场管理的绩效评估机制。政府绩效评估是政府部门对土地市场进行宏观调控的重要依据，政府绩效评估就是要对土地交易市场中宏观调控的成效进行评估，这也是一种组织绩效评估，为了更为有效地对管理绩效评估进行宏观调控，应当进一步强化和完善政府绩效评估体系建设，从下面几个角度来强化管理：一是政府部门宏观调控的目标具体事项情况。二是政府相关部门在信息支持、规则确定以及直接接管等三个方面的主要服务内容。三是政府进行宏观调控管理所占有的资源情况。四是其他的一些相关因素。这些内容都关系着政府管理效率以及管理效果的评价，跟政府特定的绩效行为相关联，会影响到宏观调控的效果，应当在此基础上进一步完善土地市场管理的绩效评估机制。
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