走向公共治理:我国农业科技传播体系转型研究
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摘要：当前我国农业科技传播体系具有明显的“政府主管”特质，以农业管理部门及其所属农业科技推广系统为主导，以自上而下方式作为主要传播路径，并主要通过刚性的行政命令模式来实现各要素的整合。虽然在很长一段时间里“政府主管”型农业科技传播体系的形成与发展具有其路径依赖性，但是随着我国家庭联产承包责任制的推行及农业市场化的推进，这种模式出现了政府指导失灵、市场参与失效、系统整合困局等问题。因此，反思我国现有农业科技传播体系的特征、存在的问题及未来发展路径，对于提升我国农业科技传播体系的资源利用效率具有积极意义。
关键词：农业科技传播体系；政府主管；公共治理；转型
中图分类号：F324 文献标识码：A 文章编号：1003－854X（2011）12－0066－03
科学技术在农业发展过程中起着尤为关键的作用，而在不同的农业科技传播体系下，同量的资源会产生出异质性的科技传播效果：当农业科技传播体系中的各构成要素能够有效互动并产生正效应，则这种体系能够使得已有资源发挥“1+12”的整合效用；反之，则会使大量的资源及创造力在系统内部被消耗或浪费掉。
一、当前我国“政府主管”型农业科技传播体系的特征
从整体上讲，当前我国农业科技传播体系具有非常明显的“政府主管”特质，它以政府农业管理部门及其所属的农业科技推广机构作为农业科技知识传播的主要管理者、农业科技知识供给的主要组织者，并主要通过自上而下的行政命令式实现农业科技知识的传播。
从科技传播主体视角来看，政府农业管理体系及其所属农业科技推广机构处于核心位置，包括关键技术的大规模推广、新科技推广过程中基础设施的建设、农业科技推广资金等大都是通过政府部门来推动。在大多数情况下，政府既是农业新技术开发的组织者，又是新技术的选择者，同时还是农业新技术推广的管理者与服务者，在我国现阶段各类服务组织为农民提供的技术服务中，国家农技推广机构占70%以上。随着我国农业市场化进程的加快，越来越多的组织、机构、经济实体开始（如民营类及国营类涉农企业、农业科技咨询及服务机构等）加入到农业科技传播领域，为农户获取新技术、应用新技术提供了另一条新的路径。但是，从整体上看，我国非政府性的市场投资占据非常小的份额，如2004年我国的非政府农业科研投资仅占全部农业科研投资的4.4%左右，仍远低于发达国家及多数亚洲发展中国家的水平①；市场法治环境仍有待进一步改善，新技术、新品种的市场准入制度、市场监管制度及维权制度仍有待进一步完善。
当前，我国农业科技传播仍然主要采用自上而下的行政命令式科技传播模式，信息通道缺乏开放性，主要通过政策的下达与实施来实现自己的职能，“行政命令”成为农业科技推广机构的主导性工作动力，并形成了“农业部――农业厅――农业局――植保站、农机站等――村农技服务部门”这样一套完善的农业科技推广及服务体系。我国农业科技传播体系具有“刚性管理”特征，其调整动力主要来自行政体系自身，更多属于“内调整”，缺乏源于外部（如农户）的动力调整机制；另外，在要素整合方式上，亦主要采用“刚性”模式，政府通过行政命令的方式及其对资源的控制来实现对农业科技传播体系各构成要素（如科协、涉农企业、农民专业合作系统）的整合。农户在我国农业科技推广体系中处于被动位置，在很长的一段时期内农户既很难参与到科技推广决策环节中，亦较难有效地进行信息反馈。由于我国农民的科学文化素质普遍处于较低水平，加之农户自身的自组织程度较低，一定程度上使得来自农户群体内部有限的科技创新力无法有效的推广与传播，这种现象又加剧了农户对政府农业科技推广体系的依赖。
二、我国农业科技传播体系问题的凸显
在很长的一段历史时期里，“政府主管”型农业科技传播体系为我国农业的发展、农民科学文化素质的提升起到了关键性的作用，具有其国情适用性，如：使有限的农业资源得以集中使用，在较短的时间内建立起一套较为完善的农业科技传播体系；可以依靠国家的行政力量规模化推行先进农业技术，有助于关乎农业整体发展的关键性新技术得以较快地推行②。但是，随着家庭联产承包责任制的不断推进、农业市场化的加快，以及政府所属农业科技推广体系自身的局限性，使得我国农业科技知识在推广、应用、供需接洽等方面出现各种问题。
一是政府指导失灵。随着农业市场化的推进，广大农户开始重视适应市场需求的经济作物，市场类的经济作物具有变化性、多样性、风险性，因此，它要求知识供给者能够适时掌握新的技术需求信息并及时地传输给农户，但是，当前我国政府所属农业科技推广体系的信息供给渠道具有一定单向性特征，缺少相应的信息回馈路径；往往更多地关注主要农作物，且主要解决一些共性问题及关键技术，但是，对于广大农户在实践中所遇到的一些具体的技术问题及技术需求，往往是难以顾及。当前我国农业科技传播体系仍然是依照传统的行政模式建立起来的，农业科技资源、信息的分配是通过上级的业务指令和同级的行政命令，从而形成以“向上负责”为基本特征的动力机制。与之相比，农户需要什么样的技术、农民在具体农业实践中遇到哪些困难等问题，则与农业科技推广工作人员的利益处于一种“间接”关系，这一定程度导致来自基层农户诉求层面的激励机制的弱化，“政府推广机构自上而下地行使行政性推广职能，很少考虑农民真实的科技与信息需求”③。
二是市场参与失效。当前我国实行的是家庭联产承包责任制，这是一种以单个家庭为最小单位的农业经营模式，当面对以利益为导向的市场时，单个农户在新技术搜集、选择及应用，以及技术维权时会面临诸多问题，可以总结为“市场参与失效”现象。首先，农户获取新技术信息的方式仍然是比较被动，特别是对于广大科学文化水平、鉴别力并不强的农户来讲，他们主要还是通过“模仿”、“被动接受政府或涉农企业所给予的信息”等方式来获取新技术信息；其次，广大农户对于涉农企业仍然存有一定程度的不信任感。如新技术排斥心态，或源于传统种植方式的惯性认同，或源于对市场风险及新技术风险的盲目惧怕，导致一部分农户不愿意接受新产品与新技术；新技术盲从心态：一部分农户单一地根据市场价格走向选择新技术或新产品，但往往由于对市场、技术及融资风险的准备不足而陷入困局。农民维权的一个重要过程是“维权显化”，即主动将自身利益受到侵害的现象向相关部门或协会反映，但是在单个农户式的维权活动中，很多农户权益被损害现象“被消失”，这一方面源于农户自身的维权意识较为薄弱，另一方面则源于单个农户式的市场维权方式由于缺少组织化的支持力量，使许多农户迫于诉讼程序、诉讼资金等方面的压力而选择沉默。
三是系统整合困局。当前，我国农业科技传播体系所出现的另一个问题是各构成要素间尚没有形成信息、资源、创造力的有效整合，如“农业科研―农户需求”间的整合失效，当前农业科研机构表现出重学术轻实践、重科研轻转化、重研发轻经营、重实验轻推广倾向，缺乏解决实际问题的针对性、可操作性和实用性④。由于“政府指导―市场需求”间的整合失效，我国当前的政府农业科技传播体系在向广大农户传播新技术时并没有向后者提供充分的市场咨询、技术的市场效应评估等服务；农业科技传播对象――农户在我国农业科技传播体系中的作用缺失，农户决策参与缺位、信息反馈缺位、权益维护体系缺位现象较为突出。
构建“公共治理”型农业科技传播体系，其路径便是要通过引入公民社会理论，发展基层农户自组织系统（如农民专业合作社、农村专业技术协会等），扩展农村的公民社会空间，使我国农业科技传播体系形成“政府―市场―农村公民社会”三个要素间相互合作、相互制约、相互促进的局面。
一是“公共治理”型农业科技传播体系的特征。“公共治理”型农业科技传播体系在价值导向上具有自己的鲜明特征，包括将农户视为“积极的行动者”，改变将传统农户视为“被动的知识接受者”做法；“知识的供需动态平衡”成为农业科技传播的重要目标，改变我国传统的单纯以“科技供给能力”作为核心诉求的传播理念；适度提升农户自组织在我国农村科技体制改革中的话语权，为我国农业科技推广系统改革提供另一种动力。在“公共治理”型农业科技传播体系中，政府农业管理部门更多的体现出“服务性”、“合作性”、“宏观指导性”，其角色由“划桨”转变为“掌舵”，改变传统的“绝对掌控者”角色，强调政府农业管理部门权力的有限性及外部监督性特征⑤。同时，除了政府管理模式外，“公共治理”型农业科技传播体系还关注以农户自组织为基础的“自我管理”模式。在“公共治理”型农业科技传播体系中，私人科技知识、自组织型科技知识被放在一个更为重要的位置。农业科技传播需要农户的积极性与创造性，新农业技术的创造需要农户土壤，需要创造相应的条件鼓励农户间的新技术传播。除了强调政府、市场农业科技传播路径的作用，它还重视来自农户内部的（特别是农户自组织系统内部）的以平行传播、自主接受为主要特征的科技传播路径，其科技信息传输渠道具有更强的开放性、包容性、多元性特征。从科技传播决策过程来看，“公共治理”型农业科技传播体系的决策机制更具有开放性特征，它提倡决策过程的多主体参与性，使更多的信息需求及信息供给主体能够加入到农业科技传播政策的制定过程中，更多地体现了一种“与农共治”的思想，农户的科技决策参与、科技政策执行过程中的监督、反馈等成为其重要特征。
二是“公共治理”型农业科技传播体系的运转机制。“公共治理”型农业科技传播体系强化了农户自组织系统在农业科技传播政策制定、监督、反馈过程中的作用，农户自组织系统的决策参与成为其重要标志。之所以将农户自组织系统视为农业科技决策的积极的参与者，主要是因为它拥有以下优势：首先，它本身便是农户自身的组织，能够较好地反映其组织成员的利益，相比基层农村行政管理体系，它在某些方面确有其优势；其次，相比个人式的意见反映方式，它具有代表性强、管理成本低、有利于沟通等优点，可以在各级农业管理机构中建立“农户自组织系统协商办公室”，其成员主要是当地农户自组织系统民主选举或选的代表，具有较强的独立性，专门负责与农业管理部门之间协商，并能够参与到科技决策过程中去，其功能体现在农业科技传播相关政策制定的参与权、对我国农业科技传播政策的谏言权、对农业管理部门权力运作的监督权，体现了“有限政府”思想，赋予农户自组织系统更大的话语权，在面对不合理的科技供给行为时，农户可以通过自组织系统向农业管理部门进行合理交涉。
在“公共治理”型农业科技传播体系中，农户参与市场的方式开始由传统的单个参与逐步转变为组织化应对。通过建立各种形式的技术、经济合作组织（如农村专业技术协会、农民专业合作社等）发展合作经济，为农户获取、应用及传播新技术提供组织保障，共同应对大市场的各种挑战。其优势在于：（1）降低新技术信息获取成本，农户自组织系统可以通过组织成员的群体智慧，互通有无，扩大对市场信息、新技术信息的感知力空间，减少信息不对称所带来的各种损失，如“经纪人带动”模式。（2）降低新技术及新品种使用风险，通过组织力量构建形成新技术实验、评估、传播平台，针对新技术实际运用过程中所出现的问题进行风险评估，同时将新产品小范围地推向市场，考察新品种或新技术的市场接纳度。（3）提高农户的市场谈判力，一定程度上打破买家的市场垄断状态，维护农户的合法权益。农户自组织系统通过组织的方式将散户的资源、产品集中起来，并通过组织代言人与买家进行谈判，这样不仅可以通过集中买卖来降低生产及交易成本，同时亦可以应对买家的利润挤压⑥。
“公共治理”型农业科技传播系统将“刚性整合”（即政府通过行政命令的方式及其对资源的控制来实现对农业科技传播体系各构成要素的整合）转向为“软性整合”。所谓“软性整合”，是指以农业科技知识的“供需平衡”为目标导向、以“服务――反馈”作为主要管理方式，将农户自组织系统作为联系农业科技传播体系各构成要素的“沟通桥”，使政府、农户、科协、科研单位纳入到一个互动性更强、联系性更为紧密的统一体中，实现科技供求信息间的更高效流通与整合。在“公共治理”型农业科技传播体系中，农户自组织系统一方面联接着农户，代表组织成员的利益，尊重组织成员的意愿，实现新技术在系统内的传播；另一方面它依靠自身的组织化优势（如资金、资源、信息、人力等）不断加强与政府及其所属农业科技推广机构、农业科研机构、科协、市场等要素之间的关系，实现农业科技知识的供需互接。通过以上两个方面，实现知识需求与知识供给间的良好互动。
需要强调的是，“公共治理”型农业科技传播体系理念并不是要从根本上变革我国现有的农业科技传播体系，而是试图通过对现有农业科技传播体系各构成要素间的关系进行适当调整，强化农户自组织系统的作用，来提升我国农业科技传播体系的运转效率、知识传播质量，同时使得农业科技传播系统实现更好的知识“供给”平衡。这一过程不是突发性的，而是一个循序渐进的过程。
注释：
① 胡瑞法、时宽玉：《中国农业科研投资变化及其与国际比较》，《中国软科学》2007年第2期。
② 刘燕、万欣荣：《中国社会转型的表现、特点与缺陷》，《社会主义研究》2011年第4期。
③ 高启杰等：《农业推广组织创新研究》，社会科学文献出版社2009年版，第227页。
④ 黄家章、李思经：《农业科技传播在我国农业科技成果转化中的应用》，《安徽农业科学》2010年第17期。
⑤ 靳文辉：《政治权威、政治稳定与政府宏观调控》，《社会主义研究》2011年第1期。
⑥ 孙光宁：《公民参与理论视角下的“微博问政”》，《社会主义研究》2011年第3期。
作者简介：谢舜，男，1964年生，湖北浠水人，哲学博士，广西大学公共管理学院教授，广西南宁，530004；王彦雨，男，1982年生，山东巨野人，哲学博士，清华大学科学技术与社会研究所助理研究员，北京，100084。