行政事业单位国有资产处置初探
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摘要:行政事业国有资产处置,就是引起国有资产所有权主体变换、国有资产占有使用主体变换的行为。国有资产处置问题是目前行政事业单位国有资产管理的关键环节,只有扎实做好资产处置工作才能保证账实相符,家底清楚,平衡财政资源,促进和谐社会建设,堵塞腐败滋生根源。
关键词:国有资产处置;行政事业单位;审批程序;监管体系
中图分类号:F811.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)27-0019-02
行政事业单位国有资产处置有以下几种形式:一是引起行政事业单位国有资产所有权主体变换的,如房产、汽车、土地使用权等的拍卖出售、无偿划转等行为;二是引起行政事业单位国有资产占有、使用主体变换的,如房产无偿转让(调剂)、房产出租、置换等的行为;三是客体灭失的,如资产报废、报损等。行政事业单位国有资产管理是财政管理的重要内容之一,资产处置是国资管理的关键环节。作为国资管理工作者,笔者结合工作实际,就国有资产处置管理谈点认识和体会。
一、行政事业单位国有资产处置存在的问题
1.处置标准不统一,各单位的更新操作差异较大。主要是各行政事业单位在进行资产报废更新时,没有统一的报废标准,如对办公用的计算机,有的单位使用三至四年就报废,有的已经使用了八至九年仍在运行,而办公家具的报废年限差异更大,短的只有一至二年,长的可以在家具没有被破坏的情况下永久使用。各单位报废更新的需求往往是根据自己能争取到的行政事业经费来决定的,而不是根据客观实际需要。
2.处置不及时,存量资产不能正确反映单位的可支配物力。由于没有配置标准的制约,有的单位对已经不再用的资产不进行必要的处置,闲置、毁损、流失问题比较严重。同时,个别单位在处置审批后账务处理不及时,单位账面反映的资产量与实物盘查不能对应。
3.单位内部处置随意性大,资产管理缺乏必要的监管。不少单位的资产处置往往由个别人决定,缺少制约监督,处置要求不能体现节俭务实的优良机关作风,对出现故障的资产不能正确作出修换评价,处置浪费问题比较严重。
4.处置方式单一,不能满足资产管理需要。原有规定的无偿调出、出售、报废、报损四种方式都是应单位要求而进行审批的,不能发挥财政部门资产管理的主动作用,而且在实践中还存在转换用途获取收益、捐赠、机构改革变动出现的权属变动等情况。在处置的内容上几乎全部是固定资产的处置,其他类型资产的处置基本上没有,与单位实际资产类型不对应。
5.处置收益缺乏监管,收益微薄。一般资产在报废时都有残值收益,如税务管理上大多采用原值的5%,由于相应收益管理缺位,有的低价转卖,收益进入小金库或流失,有的怠于管理,出现资产流失,收益多少及是否有收益都无法确认,从而出现资产管理的道德、廉政风险。
6.处置管理与预算管理脱节。资产更新与添置的预算安排往往是根据可支配财力进行分配,而不能精准并严格按照工作需要进行科学安排。加强处置管理与预算的结合,可以提高预算管理的科学性,并加强各单位对处置管理的责任心。
二、解决行政事业单位资产处置问题的对策
1.明确各处置管理主体在各环节的职责。现行规定中明确了四个处置管理主体:财政部门、主管部门、行政事业单位、单位内部的管理机构和人员。其职责履行环节主要是处置申请、处置审批、审批后执行三个环节,其中心环节是审批。在实际操作中,存在个别单位先处置后审批的现象,其弊端不言而喻,在处置过程中必须明确审批先行的原则,并有必要对违反规定的行为规定明确的罚则,主要是行政处罚、从预算角度的严格控制和对责任人的个人处分。
在处置审批环节明确各管理主体的职权划分。其他主体的处置权是由财政的处置职能分出的,但财政部门的机构人员安排是不能完成全部的审批管理的,同时财政部门与被处置资产的距离也限制了财政部门对被处置事项的全面认识。为提高处置效率,加强处置管理力度,必然要对审批权进行分权处置。分权原则主要是抓大放小,量力而行。财政部门保留必要的大额、大项的国有资产处置的审批权,并加强对整个处置工作的监督管理,防止审批权限的滥用,加强审批备案管理,保留备案中发现的不当处置事项的纠正权力。对处置事项中的大额大项的理解,除了资产的单价、批量总价,还应当考虑处置方式不同而出现的风险大小和处置协调的难易程度。
2.明确行政事业单位国有资产处置的内容。首先要明确无形资产属于资产处置范围。一方面是提高公众对无形资产的理解与认识,另一方面对易于被忽视的无形资产应明确规定属于处置管理范围,加强对行政事业单位无形资产的管理与保护,防止出现相应无形资产滥用出现的对国家信誉的损害和无形资产的损失。其次要明确处置资产类型。在处置资产范围上,一是超标准配置的资产与闲置资产。超标准配置的资产往往也会成为闲置资产,或低利用价值的资产,而且违背财政资产公平配置的原则,造成行政事业单位间的资产攀比,成为破坏社会和谐的不利因素。对超标准配置资产的单位一方面可以通过预算进行资产平衡,另一方面可以通过主动的资产调剂使相应行政单位的资产配置达标。二是经批准需置换或交易的资产。有的单位因工作地点变化等原因,需要进行资产的转换等操作,这一类型的提出为促进行政事业单位国有资产的流动提供了新的思路。三是转作经营或获取收益、因行政事业发展需要改变用途的资产,行政事业单位的国有资产是不得用于经营的,为促进事业单位发展,国家提出允许有条件的事业单位充分利用自身优势进行部分经营活动,并取得相应的经营收益。“‘非转经’是资产流失的最为严重的一个渠道”,这类活动必须在有效的监控范围内,不得影响正常的事业任务与活动。这类资产还包括为保证特定任务的完成而由主管部门进行的国有资产的调剂客体。四是按规定上缴的资产,例如部分由行政事业单位代管的资产,进行处置时应纳入财政资产管理。
3.细化行政事业单位国有资产处置的方式,明确处置的具体操作类型。实践工作中可以遇到九类处置方式:报废、报损、调拨、调出、置换、出售、捐赠、变更使用主体获取经济利益、机构改变发生的资产权属状态的改变等方式。此外,考虑到处置的复杂性,我们再增加具有包容性的其他国有资产处置行为,在近期实践中我们遇到对固定资产进行改造而发生的价值变动,或整体系统中部分配件损坏,损坏部分不再用而出现的部分报废的处置方式,完全可以归于此类型。
4.加强行政事业单位国有资产处置的监督程序。在处置程序中,一方面要明确处置中的权限、顺序和证据,另一方面要设置各重点环节的监督程序。
加强财政对放权由主管部门审批内容的监督。完善备案程序,可以加强对主管部门审批内容的监督。目前漯河市资产处置的备案情况并不完善,各单位在按权限处置后,将内部处置文件可以直接作为账务调整依据,从而失去了备案的作用。实际工作中应备案部分资产处置,有的单位滥用处置权,一些单位报废的资产比其他单位在用的还要新,看不出明确的原因,存在浪费现象。必须明确未经备案的处置文书不能发生法律效力,财政部门对不合理的备案文件有责令改正或直接撤销的职能。
设置审批后的财务监督程序。在执行环节,我们注重审批的实效,避免出现账实不符,要求处置批复和处置文书应及时交付相关行政事业单位,作为财政部门重新安排相关单位有关资产配置预算项目的参考依据,并作为行政事业单位调整相关会计账目的凭证,相关单位依照批复和文书及时进行资产处置。在执结后,我们考虑对执行情况的监督,应建立必要的执行台账制度,各单位在年底将执行情况反馈财政部门。
5.对集中处置,统筹收益管理问题的思考。对国有资产的集中处置,交由第三方操作是我们思考的一个主要方向。
集中处置的优点。首先,由专业的公司组织相应资产的拍卖,可以使报废资产的残值收益最大化。一般使用单位处置时不会找专业的拍卖公司来处置这些物品的,而且也难以较低的成本找到合适的拍卖公司,拍卖方式对卖方利益保障作用是十分明显的。其次,统一操作可以规范处置行为,利于管理。指导规范一个公司与指导几百个行政事业单位进行报废资产的处置相比,可以轻松地达到事半功倍的效果。第三,减少了处置执行环节中存在原廉政风险。由于处置执行中存在利益分配,就存在权力寻租的风险,存在私分、放任破坏等导致报废资产价值的流失风险。第四,减轻了使用单位处置执行的工作量。各使用单位进行资产处置也需要人力、物力的投入,而集中处置可以由公司运作来减轻使用单位的资产管理的部分工作压力。
财政应统筹管理处置收益。处置执行后的收益目前都由各使用单位自行按规定作为非税收入进行管理,按照财政部新颁布的两个暂行办法实行“收支两条线管理”。收支分离,即可以是将收益直接划入相应单位的基本账户,也可以上缴到财政指定的专用账户进行管理。在分散处置时,由各使用单位自行将处置收益存入本单位账户的操作是简便易行的,但存在是否存入、存入多少和安排预算时额外考虑等多种问题,如果采用了集中处置后,相应转回资金等操作更复杂。由于处置收益明确属于国家所有,由财政部门统一安排是有合理依据的,各单位的预算并不会因此而有变化,纳入统筹利于合理安排,也减少了因为国有资产配置不均而出现的福利差异机会。集中处置后将处置收益集中存入也易于财政管理操作。行政与事业单位的财务管理规定不完全相同,其资产资金来源方式也不同,在进行集中处置后的收益管理上应有不同,而事业单位也存在全额、差额、自收自支等类型上的差异,在设立制度时也要充分考虑不同单位存在的问题进行区别化对待。
6.加强资产管理技术力量建设。一方面是各单位加强自身资产的技术管理工作,另一方面是加强财政资产管理部门的技术力量。限于行政事业单位人员编制管理,直接增加技术人员的可能性较小。我们认为,可以通过花钱买技术,委托有相应能力的公司对必要的申请进行技术鉴定,也可以由财政部门组织行政事业单位的技术人员完成相应的技术工作。
7.进一步加强信息技术的监督作用。信息化系统的资产统计及其他管理功能还有待进一步的开发利用。