浅析长春市会计集中核算制与国库集中支付制的并轨现状

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【摘要】长春市财政局自2002年开始进行会计核算集中制与国库集中支付制的改革。十年来，经过不断地创新改革，已经取得了显著地成果并已为大多数城市所借鉴效仿。2012年是该市财政局的效能建设年，提高效能成为了该市关注的重点。随着金财工程的建设、信息管理系统的引入，财政局的在预算管理、人员管理方面也已更加完善。本文将从这两方面进行浅析，并提出改进建议和措施。

【关键词】“长春模式” 会计委派制改革 改进建议

一、引言

面对市场经济的迅猛发展而财政收支体制日益落后的状况，2003年初经市政府同意，长春市成立了市直行政事业单位会计核算中心，长春市会计集中核算改革正式开始。截至2004年末，共有83家机关事业单位纳入了集中核算管理。同年年初，长春财政局又提出了以会计集中核算为平台，全面推行财政国库集中支付制度改革的总体设计方案，于是核算中心加挂了长春市国库集中支付中心的牌子，二者合署办公，使国库集中支付职能和会计集中核算职能得以有机融合、相互补充，随着全国范围内改革的进行，“长春模式”在全国范围内广受好评，长春市财政局也走出了一条独具特色的创新之路。

二、长春市会计制度发展回顾

2002年12月12日，应《关于试行会计委派制度工作的意见》的通知，长春市人民政府了《长春市市直行政事业单位会计集中核算工作实施方案的通知》，会计集中核算制改革正式拉开帷幕。2003年1月20日，长春市是指行政事业单位会计集中核算中心成立，实行三统一一集中的管理模式。与旧制度相比，集中核算制巧妙地解决了两方面问题，一方面它取消了各单位的核算机构并将其集中作为财政局的下设机构，让各行政单位主动报账，从而降低了由不良情绪引起的工作阻力，使得由于委派会计与受派单位的纯委托关系而导致的工作不力这一问题得到根本解决；另一方面，会计核算中心可以聘请长期任职的会计人才，避免了委派会计对相关行业的专业能力的学习时间的需要和岗位流动制的时间约束这一矛盾，而且还可以通过录用阶段设置门槛，保证核算人员的专业性和稳定性。

2000年8月份开始，长春市财政局开始着手于预算编制；2001年正式启动国库集中支付制度改革；2004年，国库集中支付中心成立，并于会计核算中心合署办公，开创了国库集中支付改革上的“长春模式”。同年12月20日，长春市财政局《关于实施金财工程》的通知，这一可高效调度资金、详细记录资金流动状况的大型信息系统工程开始推行，为国库集中支付制的改革打下基础。至2005年，部门预算的编制进一步成熟，此时已经能对政府的采购支出及部分专项支出实行国库直接支付，对行政单位实行职工工资统发。2006年，1月4日，会计集中核算中心公安核算大厅正式成立。长春市财政局草拟了《长春市财政国库管理制度改革方案》，并制定了《资金支付管理办法》、《银行支付清算办法》和《会计核算办法》，为改革提供了法律依据。在国库资金方面，深化“收支分离”观念，从源头上预防和治理腐败，便于对支出端的集中管理，也促进了“双集中”模式的发展。在人员管理方面，建立年度工作目标考核机制，将奖惩挂钩。干部人事制度改革也有所突破，轮岗交流机制的实施也为改革增添动力。

时至今日，双集中模式的改革本成熟。2012年长春市财政局已将重点放在了“效能”的提升上，包括加强资金监管绩效，提高资金的调转效率及一体化的监控系统。

三、长春市财政局双集中模式的现状

长春市核算中心行政隶属市财政局，为副局级单位。目前，长春市会计集中核算中心下设置4个核算大厅和5个部门，纳入集中核算体系的预算单位共计142家.值得一提的是，在网络建设上，财政局实现了各业务处、支付中心、预算单位、人民银行、银行间的网络联通，方便了各层级单位之间的沟通协调。为保证财务拨款不流失，市财政局成立了国库处，规定所有的财政资金账户全部由国库处管理，将原来分散在各业务处室管理的各个财政性资金账户统一集中到国库处管理。为保证财政资金的安全，市财政局在规范内部管理的同时，与各开户银行签订了协议以明确了财政部门和开户银行双方的职责和义务。为确保国库管理工作的制度化和法制化，长春市改变了过去政府采购资金由政府采购中心拨给供应商的做法，政府采购资金由国库直接拨付到供应商，在商业银行设立政府采购资金专户，单独设账核算，财政直接拨付。为保证工资发放的准确及时，逐步对市直行政事业单位职工工资实行财政统一发放，从根本上解决了单位“吃空饷”、补贴超标的问题。

四、取得的成果及现实意义

一是加强了财政资金的统筹力度，为从根源上预防腐败起到了积极的作用。长期以来，国库一直实施分散支付制度，与行政事业单位会计分开核算。这一方面使政府的各个部门有大量的闲置资金，形成极大的浪费；另一方面使部分部门资金紧张，难以应对各种突发状况。同时，政府对资金的使用过程无法达到有效监督与控制，以致资金有可能未达到需要使用的环节，甚至滋生腐败行为。然而，实行集中核算后，中心统一管理资金流出，有效地解决了政府财政资金被挤占、挪用、浪费问题，因此也就提高了财政资金的使用效益。

二是建立现代化会计信息网络，确保了会计核算行为安全高效。“双集中”模式改革也包括会计核算中心与市财政局及银行专柜进行联网，各单位通过网络即可查询本单位的财务收支情况，方便快捷。同时，会计核算中心使用了国际通行的证书确认机制，服务器可以随时记录用户的一切“行为”，既能有效防止外部的不正当入侵，也能在一定程度上打压内部的“越轨”行为。同时，会计核算中心又加强了一主一辅双链路结构、异地容灾系统和分站到中心的“隧道”连接三个方面的建设，提高了会计核算资料的准确率。

三是强化了财政监督，为防止不正当支出再构筑一道堤坝。 “双集中”模式从初始的操作方式的改换，到更加侧重于切实有效的事前监督，仅在2003年一年之中，会计核算中心拒付不合理支出共计130余笔，涉及金额200余万元。实施“双集中”模式之后，会计核算中心与财政部门共同出手，严格配备标准，没有编制的一律不允许报销费用。此外，那些以往仅靠法律制度无法规避、靠财务人员无法抵制的财务收支问题，像目标责任制奖金、办公经费支出等，也因此而得到有效解决。

四是“双集中”模式的并轨，提高了资金的使用效能。国库集中支付制的引入与结合，大大减少了结算环节，提高了资金的拨付效率；便于核算部门与支付部门进行全透明的资金控制和协调，解决了信息相互反馈不及时的问题。国库单一账户的设置减少了沉淀资金，加强了资金的流动效率。金财工程的建设，使得可以实时监视资金的具体流动，在及时拨付资金的同时，增大财政资金透明度。“收付两条线”的思想使得收支分离，对预算的编制与管理更集中，更专业化。两署合一的设置更使核算中心清楚资金的拨付情况，也使支付中心便于编制预算。

五、当前存在的问题及对策

（一）国库资产

站在双集中模式的角度来看，对国库资产使用效率的控制最直接的方式就是对预算端的控制。在这一环节仍有改进的空间。

一是项目预算的申报不积极，对申报环节的控制有待加强。由于某些原因，一些单位在年初并没有做项目预算，而在申报期限将至时因急于申报，导致缺少详细的项目调查和确认环节。再加上没有相应机制的激励与预算外资金账户的存在，让项目资金的申报具有了随意性和可伸缩的空间，使其的预算无论从名称上、金额上都可以大做文章，这不仅给核算中心增添负担，也易使预算逐年偏高从而造成资金使用的无效率。

二是项目预算名称与用途不规范，仍有待于细化、标准化。这个问题主要源于项目名称管理的混乱。一方面，出于争取更多预算的动机，一些单位重复编造项目，同一项目却有不同名称。各单位实际项目一定，项目名称却逐年重复累加。使得无论是核算中心的核算、记账，还是支付中心的预算编制，都受其影响，造成了不必要的麻烦和运作上的低效率。另一方面，由于缺少项目名称的使用用途的明确规定，导致项目预算的使用范围模糊，核算中心在审核时缺少辨别的依据，为扩大挤占、挪用国库资金提供了可能，降低了资金的使用效能。

三是项目结束时对项目资金使用时效的控制与核算监督有待加强。该问题主要由于各职能部门与核算部门的信息不对称、信息反馈不及时造成的。现行的项目资金结余的处理办法是直接作为日后的办公支出，而这部分支出由于仍以该项目的名义并不能反映在办公支出里，所以延长该项目的使用时限无异于节省办公支出，这不仅为规避预算控制提供了可乘之机，而且造成了内控信息的失真和资金使用的低效率。

（二）人员管理

1.绩效评价环节还有进一步改进的空间。相比过去，绩效的评价环节已经得到了相当的改善。但如想提升对国库资金使用状况的控制，还需要结合金财工程和管理信息系统，对已收录的数据进行整理、数据挖掘与预测，并用其与绩效挂钩。随着经济的发展，建设oa管理信息系统的条件已基本成熟，适合市政机关的PMS将是信息系统建设的下一个发展方向。

2.报账会计的发展方向值得考虑。目前，各单位与核算中心联系的主要枢纽为报账会计，负责报账资料的收集及会计信息传递等。一方面，由于各单位的重视程度不同再加上原来并没有报账会计的概念，所以报账会计业务知识、业务水平都有待提升。另一方面，随着金财工程及会计核算中心的信息平台的建设和普及，报账会计的职能应当被远程报账系统代替，以便提高报账效率。

六、改进的建议及对策

1.加强预算申报的审核力度，对预算外资金及追加预算进行限制对预算的申报审核设定标准化流程，在对下一年工作有了整体的筹划后，规定申报流程每一步申报时间。逐步加大预算外资金、及追加预算的限制力度，以期取消预算外资金使个单位更认真严谨地编制预算。并将各单位使用预算外资金、追加预算情况加以记录作为绩效考核依据，并与相关利益挂钩。与此同时财政部门要根据预算单位的不同性质将预算单位大体分类，并对类似的单位采取统一的审核标准，将所报项目的内容和金额与上一年进行比对，在考虑统一的弹性范围后，予以通过。

2.预算项目名称统一化，并出台相关文件对其用途进行说明、分类、限制。出台相关文件将预算项目的名称及对应用途予以统一的规定及规范，作为实施申报的依据。加快信息系统的建设，并通过数据库的录入约束来规范预算项目申报时名称混乱的现象。

3.将项目预算、决算进行比照，作为记账、绩效评价的依据。在项目完成后，在项目报销的同时，提交项目资金使用进度表，并将预算与决算比照，注明差异的来源，并上报至核算中心作为记账依据。绩效评价部门再根据申报预算资金的数额及同类部门预算申报的平均情况、追加预算情况、资金使用进度情况及决算预算差异情况等因素对项目进行绩效评价，并与其相关利益体的奖惩情况挂钩。而目前理想的实施办法即为建立不同的数据库从申报阶段对项目进行跟踪，并采用适当的管理会计方法，以便于绩效评价。

七、结论

本文通过对会计委派制改革的“长春模式”现状、问题及改进建议的浅析，可以发现如今的双集中模式已基本成熟，但是在国库资产的预算控制和人员的绩效管理还有完善的空间，而对其的应对措施，则主要以金财工程的深化与信息管理系统的完善为主，绩效管理系统和共享数据库的建设将使得资金效能得到进一步的提升。所以与第三方进行合作对信息系统的完善将是长春市财政局的下一步的发展方向。

参考文献

[1]章鉴欧.《重庆市推行会计集中核算制向国库集中支付制的转轨研究》.重庆大学.

[2]黄益伟.《对行政事业单位会计集中核算形式的探讨》.《会计之友》，2009.9.

[3]马晓岚.《会计集中核算向国库集中支付转轨的必要性》.《财会月刊》，2007.3.

[4]长春市财政局.《长春市财政改革创新纪实》.长春市财政局网.

[5]曹燕.《行政事业单位专项资金管理的思考》.中华会计网.

作者简介：马新哲（1992-），男，籍贯是黑龙江省，吉林大学本科在读；冯晓刚（1993-），男，籍贯是山西省，吉林大学本科在读。