私人档案监管探析

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无论中外，私人档案的保护、监控与管理一直是档案管理领域的一个难题。私人档案的所有权归个人所有，作为私人财产的一部分，受到社会的肯定与法律的保护。另一方面，私人档案作为档案家族的一员，是社会知识信息的记录与积累，是社会重要的信息源，是国家、社会财富的组成部分，尤其那些具有国家意义与民族意义的私人档案，如涉及国家的机密、安全和其他公众利益的私人档案，其保护、监控、管理与提供利用同私人占有档案构成一对尖锐的矛盾。此外，私人档案分布分散且广泛的特点以及档案本身可能涉及的个人隐私、知识产权等，使得私人档案监管问题成为档案管理实务中的难点问题。

自1950年国际档案理事会成立以来，私人档案问题已多次作为国际档案大会的中心议题，如1950年在法国巴黎召开的首届．国际档案大会、1956年在意大利佛罗伦萨召开的第三届国际档案大会等都曾就私人档案问题进行激烈的讨论研究，有关私人档案问题一直受到西方国家的关注与重视。在我国，虽然在过去的年代里私人档案并没有得到应有的重视，即便是今天，其受重视的程度仍然不够，但是，可以看到，当前有关私人档案监管问题已然开始吸引档案学界乃至法学界以及其他学科领域研究人员的目光。

一、中外私人档案管理之比较

在国外许多国家私人档案是一个法定的、规范的概念，除少数国家把私人档案的范围局限于家族档案和个人档案外，大多数国家把不属于公共档案范围的所有档案都归入私人档案范畴。例如：法国认为：私人档案是公共档案范围以外的档案。扎伊尔规定：凡是个人、自然人或法人所占有的档案都是私人档案。塞内加尔：来源于私自然人或私法人活动的档案都是私人档案。国际档案理事会的观点：非官方性质的机关、团体、组织所形成的和／或非官方来源的文件／档案。

在我国法律规范文件中，并没有私人档案这个概念，只提出“个人所有的档案”一词，我国《档案法实施办法》条文释义编写组对它的解释是：个人所有的档案是指私营企业事业单位以及公民个人在私人事务活动中形成的和通过合法途径所获得的档案。

中外均认为私人档案是国家的历史文化遗产，是国家与社会的宝贵财富，应加强对私人档案的管理与控制，但二者对私人档案的重视与认可程度不同。

1．西方国家普遍重视私人档案的保护与监督管理

早在1939年，意大利便将私人档案的监督管理问题写进档案法规：“一切公务档案和有关公共利益的私人档案都归国家监督”。甚至设立9个专门机构用以监督私人档案。1963年9月30日颁布的《关于国家档案管理机构和管理人员的法令》又以行政方式再次声明：国家档案机构有权对“私人以任何名义占有或持有具有重要历史价值的档案”进行监督。该法令详细阐述了私人档案所有者应尽的义务以及国家对私人档案所具有的优先权。

1968年，法国在其法令中规定：为了促进保管国家艺术遗产，必须将有关的私人档案移交给国家档案馆或省档案馆保存。1979年1月3日，《法兰西共和国档案法》以将近一半的篇幅对私人档案的登记、销毁、转让、出售、输往国外等做了详细的规定与解释。同年12月3日颁布的《法国关于保护具有历史价值和公共利益的私人档案》进一步重申了国家对私人档案的各项规定及国家在处置私人档案时拥有的权利。

英国和德国虽然没有规定私人档案所有者的义务及国家的监督权，但设立了相应的机构对各国私人档案的收藏情况进行调查登记与监督控制。

2．我国对私人档案监管问题的规定

我国对私人档案的政策反映于《档案法》第十六条以及《档案实施办法》的16、17、19条，23条将这一条款具体化。《档案法》第十六条内容为：集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案应当妥善保管。

根据上述，可以看出，中外对私人档案的管理与控制的大体思想是一致的，都规定国家对涉及国家、社会等公共利益与具有历史意义的档案具有监督权、管理权，但区别也很明显，西方国家对私人档案的重视与认可程度是高于中国的，国外一致规定：具有重要历史价值与公共利益有关的私人档案、对于国家和社会都具有重大意义的私人档案，必须受到妥善保管和保护，不允许被随意地拆散或损毁。而中国则将“必须”二字变为“应该”，其强制程度明显不一样。

西方国家对私人档案的保护、监控与管理的具体措施与方法的成熟程度和管理的有效程度高于我国。

1．西方国家对私人档案的管理有一套较为完备的保障体系。在对私人档案情况调查了解方面，西方大多数国家均规定有登记制度与报告制度。例如，法国规定：“由于具有历史意义而涉及公共利益的私人档案，由档案部门提议，经文化部长决定，可作为历史档案进行登记”，且经登记后不得修改，不得随意销毁、变更其存贮地址，档案有失、变更，要向有关部门报告。再例如意大利法律规定私人在出售自己的档案时，有义务向档案部门报告。

在对私人档案的收集方面。①规定国家有优先购买权，例如，法国规定：如果认为有必要保护档案遗产，国家可通过档案管理部门对进行公卖的私人档案中的任何文件行使优先购买权，国家就成为优先得标者。再例如，意大利法律规定私人在出售自己的档案时，“内务部长可以在通知档案监督处长的三个月内行使优先购买权”；②国家积极做好征集与购买工作，对于不同意征集与购买的私人档案，对其依法实行监护，防止流失或转移，尤其是不允许流向国外；③通过宣传、动员、说服等手段力争档案所有者自觉捐献私人档案；④政府财政给国家档案馆划拨专款，用于购买私人档案；⑤制定以物代税政策，对向国家档案馆捐赠重要私人档案者，免交或少交财产继承税或所得税，以鼓励私人档案拥有者捐赠档案；⑥规定私人档案所有者捐赠档案后对该档案有优先利用权。

在私人档案保管方面。①实施代管制度，一方面规定档案馆有权并免费对私人档案进行整理、鉴定和编目，对重要秘密的档案强制代管；另一方面在代管中保护私人档案所有者的所有权，保护其合法利益使其愿意将档案交与代管；②规定私人档案的保管条件，要求私人档案的所有者按照国家颁布的有关规定管理档案，否则就让档案鉴定部门人员进馆负责档案的整理与编目。

在私人档案提供利用方面。①私人档案在提供利用前，征得所有者的意见，保护隐私不受侵犯；②私人档案的所有者应允许学者查阅其档案，档案所有者可以自己决定档案利用的方式。

此外，对于违反上述规定的私人档案所有者除处以程度不同的罚款外，情节严重者将直接由政府命令撤销其对档案的保管权，将档案转交给国家档案馆保存。

当然，西方各国有关政策也不尽相同，如法国以高额罚款为主，意大利如上所述，英国、德国则致力于同私人档案所有者建立和谐的合作关系。

2．我国却缺乏相应的监管机制对私人档案实行有效的监控与管理。从档案调查了解方面，没有建立二套完整的机制以确保对私人档案的存在地点、状况进行充分调查了解；收集方面，基本没有措施的规定；保管方面，我国《档案法》、《档案法实施办法》规定“妥善保管”私人档案，其本身没有明确标准，要求“认真保管”私人档案，却没有提出有力的保证措施予以保障；提出的法律规范大多是禁止或义务性的，对违反其禁止性以及没有履行其义务者没有相应的制裁惩罚措施；《档案法》规定：集体和个人所有的对国家和社会具有保存价值或应当保密的档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或卖出；向档案馆以外的任何单位或个人出卖的，应当按照有关规定有县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利，严禁卖给或赠给外国人。这种禁止私人档案买卖的规定在法理意义上值得商榷。

二、借鉴发达国家管理私人档案的理念、经验与方法，建立和健全我国私人档案监管体系

建立私人档案报告、登记制度。其报告与登记内容包括确定私人档案所有者的登记、报告义务，明确私人档案的所有者、性质、数量、保存地点、保管状况、流动情况等，确保私人档案的完整与安全。

建立私人档案的代管制度。一方面保护私人档案所有权，另一方面规定公民必须提供良好的保管条件，对保管条件不够的可能导致档案损坏的加以取代保管(方式可采取收购、征购、捐赠、遗赠、强制代管等)。

建立私人档案鉴定标准。使涉及国家意义和利益的私人档案得到正确的鉴别认定，并对不同价值级别的档案实施不同的管理方式。

确立国家优先购买权、私人档案所有者与学者等优先使用权。

加强宣传、动员、鼓励私人档案所有者捐赠档案的力度。如通过宣传教育，通过对捐赠档案者予以经济、荣誉等的酬谢等多种手段实现私人档案的最佳收集状态。

加大收集私人档案的力度。如加大人力、财力的投入，在适当情况下使用行政手段确保档案的私人完整与安全。

加强国家同私人档案所有者之间的和谐联系。一方面使私人档案所有者的利益不受损害，另一方面又实现保护与监控私人档案的目的。