论富阳市“大计划\大财政体系”改革

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【摘要】当前，富阳正处在工业化的转型期、城市化的加速期，加快推进以城市化带动工业化、信息化、国际化和市场化的“一化带四化”任务十分繁重，资金需求量非常大。大计划、大财政是政府理财理念和资源配置机制的创新，是一项全局性、综合性的改革，其改革难度之大、创新亮点之多，是富阳前所未有的。本文主要先分析改革之前富阳市财政状况，接着是改革计划的难度及实施情况，最后阐述改革计划将取得的成效。

【关键词】富阳市 财政分析 难度 实施 成效

一、改革之前富阳市财政状况分析

传统的财政管理体制是计划经济的产物。近年来，随着我国市场经济的进一步深化，融入全球经济进程的加快，经济体制改革、行政体制改革的不断推进，原有财政体制与市场经济的要求、现代政府的理念、公共财政的属性已越来越不相适应。其弊端主要表现为：

（一）政府预算内容抓小失大

政府主要管的是预算内一块，其他资金、资产、资源全部按管理职能分散在部门，被部门所掌控，不可避免地存在暗箱操作、权力寻租、资金“黑洞”等现象，导致“公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益私有化”。

（二）计算方法不合理

预算习惯上采用基数加增长的方法切块给部门，政府对资源配置的掌控力和主导力越来越弱。

（三）观念落后无法集中财力办大事

传统财政体制强调“量力而行”，有限的财力成为政府行为和政府意志实现最大的绊脚石，然而资源没有整合、部门条块分割，导致各唱各的调、各干各的事，更有甚者项目年年申报、多头申报以致“项目遍地开花、资金天女散花”，从而走进了“政府年年花钱、模样年年变化不大”的困惑，最后是有的项目审批不按发展规划，导致绩效低下、资源浪费。

（四）监管不力

过去，监察、审计、财政、发改、检察院、人大、政协等都有监督或监管职能，由于各自为阵、单打独斗，力量分散，监管效果并不理想。

二、项目实施难度

以公共财政为方向的大计划大财政改革，不仅是经济体制改革，也是政治体制改革，涉及到社会的结构和公平正义。改革是一项庞大的系统工程，牵一发而动全身，探索实践的过程异常艰辛。

（一）理念转变难

要让部门彻底摆脱固有思维、惯、利益束缚，跳出局部服务整体，立足当前着眼长远，真正站在公共利益的制高点上，是一个“辞旧迎新”、脱胎换骨的过程。

（二）体系构建难

大计划大财政改革是在现有体制下进行的，由于“下改上不改”，改革既不能游离于已有规则之外，触犯体制法规，又必须走出困境，在有限空间内寻找通道，构建灵活高效的运转体系，没有现成模式可以照搬，只能摸着石子过河，进行艰难的探索，逐步攻克各种技术难点。

（三）组织实施难

打破部门壁垒，整合部门职能，使其变成纯粹的执行机构，必然会遇到各种阻力。克服新旧体制“双轨”并行的冲突，使新体系运转顺畅有效，需要一个磨合期、阵痛期。

三、改革实施情况

自2007年起，富阳市按照“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的财政管理目标，结合专委制改革，开始探索大计划大财政体系，财政、发改牵头调研，各部门密切配合，2008年试点大财政体系，2009年全面推行，并试点大计划体系，2010年深化完善，经过四年的不懈努力，初步形成以“计划统编、财力统揽、资金统筹、项目统定、预算统编、监管统一、绩效统评”为主要特点的大计划大财政体系，有效推动了财政绩效的最大化、公共利益的最大化和资源价值的最大化。

（一）计划统编

全市各类计划由计划统筹委员会实行“一个头”管理，编制《全市大计划管理目录》，包括经济社会指标类计划、专项政策计划、专项项目计划、基本建设类项目计划四大类。

（二）财力统揽

对分散在各部门的政府资金、资产、资源进行集中管理：

（1）资金方面，将166个独立核算单位的政府预算内外收入全部从部门中剥离出来，纳入金库核算和财政专户核算；

（2）资产方面，成立市公共资产管理中心，集中管理全市机关事业单位的房产和地产；

（3）资源方面，对政府性资源进行全面清理，将采矿权、三电资金、咪表经营权、户外广告、营运线路权等纳入政府管理范围，将所有政府资源的拍卖、拍租、出让等收入实行财政统收。

（三）资金统筹

针对资金沉淀时间过长、资金使用过散、资金使用绩效不高等问题，我们加大了资金统筹力度：

（1）收入方面，对所有财政预算内外资金、政府做地收入资金、银行融资资金等全部纳入大财政范畴，进行统一调度，科学调度各类财政间隙资金；

（2）支出方面，整合部门各类项目，按项目对资金进行统一安排，避免重复浪费。

（四）项目统定

以项目统筹来打破部门界限、专委会界限，统领全市工作、推动地方发展，使政府的近、中、远期发展计划更加清晰科学。2007年以来，相继建立了部门基础数据库、民生类项目库、基建类项目库，实行动态管理：

（1）部门基础数据库，涉及全市所有部门的人员、车辆等3大类18个指标；

（2）民生类项目库，分两块，一块是政府专项政策类项目，由财政局负责建立，项目设立的依据是上级以及本级政府下发的各类政策文件；另一块是政府专项项目类项目，由发改局负责建立，由项目责任单位根据上级以及富阳市战略规划的要求，向发改部门申报进库项目，然后由15个专委会根据该年大预算盘子以及富阳市整体工作要求对项目进行论证、研究，并经决策程序最终确定项目；

（3）基建类项目库，由发改局负责建立，根据政府财力状况、富阳市发展战略规划、政府年度工作计划分级分类建立，确定各类投资、征地、拆迁和建设项目。

（五）预算统编

富阳市政府按照全覆盖、精细化的要求对传统的预算编制方式进行了改进：

(1)在预算全覆盖方面，打破一般收支预算概念，将政府所有收支活动全部纳入大预算，反映政府所有资金去向，一是税收、规费预算，包括预算内收支、政府基金收支和预算外收支等；二是土地、债务预算，包括土地出让金、债务收入等；三是社会保险基金预算；

（2）在预算精细化方面，在建立三大类项目库的基础上，将预算主要划分为运转、民生、建设三大块，并按照“零基、要素”法编制，即改变过去按各类政策依据与基数逐年递增切块给部门的做法，对所有预算全部根据真实工作量、项目内容、单位定额标准等“要素”进行分类、分档、定额量化编制，并确定每类项目库的“系数”；

(3)乡镇部门实行运转预算，主要保障机构运转，基本支出根据基础数据库3大类18个明细，由编审系统自动生成；项目支出根据部门承担工作职能大小，从20万元到200万元划分成十档确定预算；

(4)专委会实行专项预算，主要保障民生改善，取消笼统项目，落到具体项目，凭项目报立项、凭项目进盘子，预算紧跟项目走；

(5)政府实行基建预算，主要保障基本建设，根据富阳市当前财力情况和项目实际进度，由市政府对基建类项目库进行分块分线分类研究确定预算。

（六）监管统一

建立以人大监督、纪检监督、审计监督、财政监督为主，各单位内部监督为辅的大监督格局，明确各职能机构的监督职责，充分发挥纪检、监察、审计、财政、社会中介等力量，强化专业审计的功能，开展风险节点搜索，并将大监督贯穿于资金管理活动全过程，完善规则，优化流程，对部门预算的编制、审批、执行、考核评价以及责任追究各环节进行全方位监督，实现事前控制、事中把握、事后总结。

（七）绩效统评

将所有项目资金列入绩效评价计划，制定科学、清晰、简洁、合理的评价指标，按照项目单位自评、主管部门复评、财政部门评价三个层次开展绩效评价，积极探索绩效评价结果公示制，并将考评结果与责任单位的业绩考核以及后续资金安排挂钩，逐步建立起评价结果在预算安排中的激励与约束机制，努力提高资金使用绩效，强化支出责任。

四、取得成效

大计划、大财政改革最大限度的统筹和整合政府财力，打通计划、项目、预算通道，全面优化公共资源配置，降低政府运管成本，真正形成合力办大事、办成事、办好事、阳光办事的政府财力规模效应，提高资金的使用绩效，确保经济社会的可持续发展，总结其最大的绩效主要表现在五个变，即三资统揽，政府财力由小变大；项目整合，财力掌控由散变聚；民主理财，资金分配由糊变清；预算细化，资金绩效由差变好；预算公开，执行监督由暗变明。

经过三年的探索和实践，富阳市圆满完成以大计划、大财政为核心的公共资源配置机制，切实解决“钱从哪里来、钱要如何统、钱往哪里去、钱该怎样用”等问题，实现了公共利益的最大化、资源价值的最大化、公共服务的均等化。回顾改革历程，总结改革成效，一致认为大计划大财政完全符合特色创新目标的各项要求和目标。

（一）项目难度大

大计划、大财政是一项全局性、综合性的改革，不仅涉及到发改、财政等牵头部门，还涉及到全市64个主管部门、209个市级预算单位、25个乡镇街道，内容包括计划安排、收入统揽、预算编制、支出管理、执行监督、收支核算等等，在全省乃至全国都属于首创，没有任何具体经验可借鉴。其最大的难度就是一个“统”字，把原来分散在各部门的资金、资产、资源全部实现统揽。这几年，富阳市通过开展解放思想大讨论、市委读书会活动，进一步解放思想、转变观念，该市各级各部门“统”的理念、“干”的作风已逐步形成，为改革的顺利完成奠定了思想基础。

（二）项目效度深

大计划、大财政是政府理财理念和资源配置机制的创新，它是在现有行政组织架构的基础上推行的，除了项目库建设等软件投入外，没有其他资金投入。但是它所产生的效益却惠及到该市64万百姓的切身利益。三年来，富阳市通过统揽财力，政府手头有了“钱”，办了许多惠民、利民的大事，资金绩效大幅提高，得到了大家的“一致叫好”。经过统筹整合，2010年18亿民生资金仅落实到178个项目，真正做到集中财力办大事。

（三）项目影响广

富阳市大计划、大财政改革以来，引起了人民日报、新华社、中央电视台等国家级新闻媒体的广泛关注和报道。5月3日中央电视台以《精打细算为民生》、4月29日《人民日报》和《人民日报内参》分别以《力争每一分钱都花出效益》、《浙江富阳以“大财政”管住“小金库”》、7月27日《中国财经报》以《收入颗粒归仓预算不留死角》、10月15日《人民日报内部参阅》以《县域经济大财政体系运作模式的积极探索》、11月29日新华社浙江领导参考以《关于浙江富阳创新机制构建“大财政”体系调查报道》为题，分别报道和评价了富阳的改革成果，提出“全国部分县先行实践大财政体系运作模式的建议”。此外，赵洪祝书记等省市主要领导也多次批示，认为“富阳的做法很好”。国家行政管理学院、浙江大学公共管理学院、杭州市委政研室等专家学者多次到富阳开展调研。三年来，辽宁营口、河南信阳、内蒙古兴安盟在内、广东，以及省内杭州市局、上城、余杭、德清等共30多家兄弟单位都来向富阳市学习取经。

参考文献

［1］《力争每一分钱都花出效益》：《人民日报》，2009.4.29

［2］《浙江富阳以“大财政”管住“小金库”》：《人民日报内参》,2009.4.29

［3］《收入颗粒归仓预算不留死角》:《中国财经报》,2009.7.27

［4］《关于浙江富阳创新机制构建“大财政”体系调查报道》:新华社,2009.11.29

作者简介：王晖（1989～），男，宁波大红鹰学院信息工程学院09计科5班学生；梁丹军（1990～），女，宁波大红鹰学院信息工程学院09计科5班学生；周莹莹（1976～），女，宁波大红鹰学院讲师，研究方向：创新教育。为指导教师、通讯作者。