解读欧盟邮政指令
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欧盟邮政指令主要涉及政企分开、普遍服务、市场准入以及保证服务质量等内容，对我国邮政改革和修订《邮政法》都有着一定的启示和借鉴作用。
1997年12月15日欧洲议会和欧洲理事会颁布了《关于发展共同体邮政服务内部市场并提高服务质量的一般规则》97/67/EC号指令（以下简称欧盟指令）。这是近年来欧盟各成员国邮政改革和立法的基础法律渊源。欧盟邮政指令主要涉及政企分开、普遍服务、市场准入以及保证服务质量等内容，欧洲各国邮政行业的制度建设对我国邮政改革和修订《邮政法》都有着一定的启示和借鉴作用。
一、设立独立的监管机构
欧盟指令在序言中指出，在欧盟服务市场分离监管与运营职能有两重目的：一是保障邮政普遍服务;二是保证开放市场下的竞争不被扭曲。因此欧盟指令要求每一个成员国都必须设立国家邮政监管机构，该机构与邮政运营者必须“在法律上保持分离，在运作上保持独立。”国家邮政监管机构的职责是保证欧盟指令所规定的邮政普遍服务义务得到履行，并在保障普遍服务的前提下监督竞争规则在邮政行业内的实施。
欧洲各发达国家根据欧盟指令先后修订本国的邮政法，同时改革邮政管理体制设立了独立的国家邮政监管机构。1998年7月西班牙颁布新的《邮政法》规定，最高行政当局直接管理邮政服务，负责全国邮政行业的规划和发展，并批准依法制定的“邮政普遍服务计划”。同时规定邮政监管机构负责向最高行政当局提出邮政业务发展的政策建议，发放邮政业务经营许可证，负责市场监管，对违规行为实施处罚。该法律还规定邮政执法人员在执法过程中必要时可以要求警察（或国家安全机关）提供援助。
英国根据欧盟指令于2000年2月颁布了新邮政法并设立国家邮政管理委员会和省级邮政管理机构。重点保障普遍服务的前提下对邮政业（含快递）实施市场准入等监督管理。
与英国和西班牙一样，德国、法国、荷兰、意大利等欧盟成员国都依据欧盟指令结合本国实际修订了邮政法，同时按照政企分开的原则设立了独立的邮政监管机构。
二、保障普遍服务方面的制度
欧盟指令关于提供邮政普遍服务和实现邮政市场自由化，是邮政改革应当同时达到的两个目的。但是，这两个目的之间存在着一定的矛盾。正确处理这一矛盾，在保障普遍服务的前提下最大限度地开放市场是邮政改革的关键所在，也是法律所要解决的重点问题。
（一）普遍服务的范围和标准
提供普遍服务是万国邮联成员国根据有关国际公约承担的一项国际义务，也是国家保障公民通信权的义务和责任。欧盟指令规定：“成员国应当保证用户所享有的获得普遍服务的权利。普遍邮政服务应当以一定的质量、以可承受的价格向其境内各点的所有用户永久提供。”
欧盟指令规定，普遍服务的范围至少应当包括：2公斤以内的信函和20公斤以内的包裹的收寄、处理、运输和投递。西班牙邮政规定的普遍服务范围包括：2公斤以内的信函，10公斤以内的包裹。意大利邮政法规定的普遍服务范围包括：2公斤以内的信函，20公斤以内的包裹。
欧盟指令还规定了普遍服务的最低标准：除监管当局认为确属例外的特殊情况和地理条件限制外，普遍服务提供者每周至少要保证5个工作日，每个工作日至少应进行一次收寄、一次投递；根据用户需要，设立一定密度的邮政网点；提供服务不间断；保证服务质量要求；并向用户提供普遍服务的相关信息。如德国邮政法规定全国范围内邮政服务固定网点不得少于12,000个，城区用户在不超1000米之内就享有一个信筒。
（二)保障普遍服务的优惠政策
在开放的市场环境里，邮政企业有着相互矛盾的双重身份，既是承担法定义务的普遍服务提供者（注：普遍服务是政府承担的国家义务），又是邮政服务市场中的一个经营主体。从经济角度看，提供普遍服务必然要发生亏损。因此，必须为邮政企业提供相应补偿, 以免它因代替国家履行义务而在市场竞争中处于劣势。
邮政补偿主要的三种方式为：一是划定邮政的专营业务或保留业务；二是建立普遍服务补偿基金；三是由法律规定特殊权利或政策优惠条件。欧盟指令对三种补偿方式有较为具体的规定。
1.保留业务。保留业务通常是一些盈利性较强的业务，法律授权邮政企业独家经营。欧盟指令规定，在确保普遍服务得以维持的必要限度内，成员国可以把以下邮政业务划为保留业务：重量不超过350克、且价格不超过一类信件价格5倍的信件，包括快递；在欧美90%以上的一类信件做到次日投递，以及此限度内的跨境函件、广告函件（指向相当数量的收件人邮寄的内容完全相同的广告、促销或者宣传材料。“相当数量”由各国监管当局确定）。
如意大利邮政法规定：邮政保留业务的范围包括：重量不超过350克、且价格不超过一类信件价格５倍的信件（包括快递）；此限度内的收件人数量不超过1万的广告函件。此外各级政府行政公务文件和司法文件不限重量也不限资费都属于邮政企业转营范围。
值得一提的是欧洲国家邮政一般都经历了专营到保留业务的三个历史阶段。第一阶段专营所有信函业务，即没有任何重量和资费限制的专营阶段。第二个阶段大约从上个世纪90年代开始进入对函件有重量限制的专营阶段。第三个阶段，即随着欧盟邮政指令颁布到2000年前后才过渡到了既有重量限制，又有资费限制的保留业务阶段。如荷兰直到2000年6月前邮政专营350克以内的所有信函。2000年6月颁布执行新邮政法依据欧盟指令才把专营改为保留业务，在保留函件重量要求的基础上又增加了函件资费的限制。之所以有从全面专营到部分专营，再过渡到保留业务的三个阶段，根本上是与欧洲国家整体的经济社会发展相适应的产物。
２.普遍服务补偿基金。欧盟指令规定，当一成员国认为普遍服务义务对其提供者构成不公平的财务负担时，它可以建立一个补偿基金。只有属于普遍服务范围内的业务才可以从中获得财务资助。该补偿基金应当由一家独立于受益人的实体管理。在遵循透明、非歧视以及成比例的原则下，各国可以要求取得邮政业务经营许可的经营者交纳普遍服务基金。
西班牙的普遍邮政服务补偿基金的运作较具典型性。补偿基金有三种资金来源：其他邮递业务经营者按规定缴纳的基金年费；当前项资金与普遍服务提供者从保留业务中取得的收入之和仍不足以弥补其普遍服务亏损时，从国家总预算中拨入一笔款项；社会捐赠。
意大利通过立法直接要求进入邮递市场的经营者向财政部门缴纳营业额的1～10%作为普遍服务补偿金，由国家财政再补贴邮政企业。而英国则采取了收取行政许可费并由国家财政直接补贴邮政企业的方式。如2000年英国邮政获得了4.5亿英镑（约合人民币60亿元）的巨额补贴。
3.特殊权利和政策优惠。英国、德国、法国、西班牙、意大利等欧盟各国邮政都享有法定的优惠政策，如西班牙、德国及英国等国家邮政法规定，普遍服务提供者享有以下特殊权利：其保留业务收入免予征税；邮政企业是所有行政机关和司法机关公务文件的唯一法定收寄人；经营国家铁路、港口和机场的公司应当为普遍服务提供者提供普遍服务和经营保留业务提供空间；在某些紧急状态下，作为强制征收的受益人控制一切必要的工厂、设备以提供普遍服务。此外普遍服务提供者还独家拥有以下权利：依法提供信箱服务；任何情况下邮政车辆有优先通行权，邮件在海关可以优先办理结关手续；可以利用公共邮政网络销售邮票及其他邮资凭证，或者通过第三方零售；使用“邮政局”、“西班牙”等字样以及其他表明普遍服务提供者身份的标志。
（三)防止补偿的滥用
向普遍服务提供者提供各种补偿的目的，是弥补因普遍服务固有的非营利特性而产生的赤字，以维持普遍服务。为此，必须建立一套有效的机制，防止将其用于补贴普遍服务提供者的营利性业务（经营性业务）而造成自由竞争的扭曲。这主要通过建立健全相应的会计制度加以保障。
欧盟指令确立了帐目透明的会计原则。其主要内容有两个方面 : 一是，帐目分立。普遍服务提供者必须分别设置保留业务的帐目和非保留业务的帐目；对非保留业务，还要清楚地区分在普遍服务范围之内的非保留业务的帐目和在普遍服务范围之外的非保留业务的帐目。二是，普遍服务提供者应当采用符合特定要求的会计制度。该会计制度应当以连续适用的、客观的成本会计原则为基础，并符合指令所列明的成本分摊方式，以避免不同业务成本之间相互混淆。经营者采用其他会计制度必须符合这些要求，并经监管机构批准。监管机构应当保证有独立第三方实体证明经营者的会计制度合乎这些原则。监管机构还有权要求普遍服务提供者就其会计制度提供必要的信息。
三、市场准入制度
欧盟指令规定，开放邮政服务市场应当考虑如下基本要求：保障普遍服务、维护用户的通信权益，保障通信秘密、邮件运输网络的安全以及数据保护（指用户名址等信息）特别是个人隐私保护等方面的法定措施都是邮政市场开放的前提条件。因此，指令强调邮政市场开放应当是渐进的、有控制的市场开放，并规定了普遍授权和特别授权两种市场准入方式。
西班牙邮政法规定，提供邮政服务首先必须根据业务种类分别取得普遍授权或特别授权，要从事普遍服务范围之外的邮政服务，需要取得普遍授权。申请人应当向邮政监管当局说明所要从事的业务，提交文件明确保证满足提供邮政服务所必需的基本要求，并在国家邮政监管机构的《邮政服务公司登记簿》上登记。即可获得普遍授权。在有关信息被正式登记在登记簿上以前，申请人不得从事相关业务的经营活动。登记证书是获得普遍授权的唯一证据，足见所谓普遍授权实际上是行政许可的一种具体形式。要从事普遍服务范围之内的非保留业务，申请者应当向邮政监管机构申请取得特别许可。申请人应当在申请材料中承诺遵守基本要求和监管机构规定的其他要求，并提供证据表明将缴纳普遍服务补偿基金年费。取得特别许可的经营者每年应当向最高行政当局交纳其源自被许可业务的年度总营业收入的一定比例作为补偿基金年费。
四、对企业服务质量的保证制度
欧盟指令规定，成员国在保证普遍服务质量方面负有以下义务：一是，成员国应当围绕在途时间、服务的规律性和可靠性等方面制定并公布普遍服务的质量标准，并保证其与欧洲议会和欧洲理事会颁布的共同体内跨境服务的质量标准相协调。二是，保证至少每年一次由独立的外部实体对普遍服务提供者进行一次独立检查、评估，并公布评估结果，其中应当包括用户投诉及其处理情况；监管机构应当保证独立检查的公正性，并在必要时采取适当措施。三是，应当确立透明、简便且廉价的用户投诉处理程序，使争端得以公平、迅速的解决；除法律规定的其他申诉、诉讼程序外，成员国还应当确保用户能够集体或单独向监管机构申诉。
综上所述欧洲国家较为严密的法制建设，依据各国实际情况有序渐进可控的开放邮政市场的做法，毫无疑问都是值得我们学习借鉴的。欧盟是当今世界上一体化程度最高的区域政治、经济集团组织，面积400多万平方公里，人口约4.5亿，GDP总量超过10万亿美元，人均约2万多美元，其25个成员国绝大多数是发达国家，城乡差别很小。与其高度发达经济环境相一致，欧盟各国邮政业也处于世界领先地位。欧洲发达国家年人均信函量为300封以上，而我国年人均量仅8封，发展水平差距之大可想而知。因此，在学习国外邮政先进经验时，必须考察其发生和存在的政治经济环境，同时更不可脱离我国将长期处于社会主义初级阶段这一基本国情。我国是发展中国家，城乡差别、地区差异都很大，年人均GDP只有1000美元左右，不可简单地生搬硬套外国模式，这也是我们党所倡导的科学发展观的具体要求。