城市规划中的公众参与研究
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摘要：本文从公众参与城市规划的概念入手，分析了美国和英国在这一方面的成功经验。概括了当前我国公众参与城市规划所面临的问题，并提出了一些建议。
关键词：公众参与；城市规划；法制化
Abstract: this article from the public participation in urban planning concept, analysis the United States and Britain in the hand of success. Summarize the current public participation in our country, the problems of city planning, and puts forward some Suggestions.
Key words: public participation; Urban planning; legalization
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
1、公众参与城市规划的相关概念
城市规划是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间功能布局及进行各项建设的综合部署和全面安排。城市规划始终都离不开人，城市规划的终极目的也是为公众服务。随着公民社会意识的增强，公众参与城市规划的意愿也日益强烈，因此在城市规划中考虑公众的意愿就成了一种必然的趋势。
城市规划涉及到这个城市中生活的居民的方方面面。而社会的发展使得公众的利益格局具有明显的分化，这使得政府部门在制定城市规划时必然要综合考虑各类利益群体之间的利益平衡问题。但长期以来我国的城市规划的编制都是由政府部门在相对封闭的范围内制定的，垄断了城市规划的编制和实施。这样的后果是在以专家为代表的城市规划编制人员所制定的城市规划很可能和公众的意向产生矛盾，甚至产生很大的冲突。大量的实例表明，长期以来封闭的城市规划模式已经逐渐不适应新时期城市规划的需要，而需要在政府部门制定城市规划时和公众的意向进行充分的沟通，建立起有效沟通的渠道，避免政府部门在编制城市规划时闭门造车。在城市规划中引入公众参与，融入公众的意见，让制定出的规划方案均衡各方利益，避免激化社会矛盾。
2发达国家的参考案例
公众参与城市规划在西方发达国家已经有很长的历史，也经历了一个逐步走向制度化的过程。而我国尚处在一个公众参与城市规划的起步阶段，西方发达国家的成功经验可为我们制定出符合国情的公众参与制度提供有益的参考。这里例举比较有代表性的美国和英国的公众参与模式。
2.1美国公众参与城市规划的模式
美国公众对城市规划的参与的制度化大致可以追溯到20世纪60年代，并逐渐把城市规划发展成为一项政府部门和公众之间的共同事业，公众对规划编制的全过程都能够有效的参与，充分享有之情权，而专业的规划师则更多的是扮演着政府意志和公众意向之间的协调人的角色。美国公众参与城市规划的全过程，在规划编制的各个阶段公众的参与方式不尽相同。在规划备选方案制定阶段，有专门的公民咨询委员会，民间组织的民意调查等形式将公众的意见反馈给政府部门，让政府部门在该阶段对公众意向有大致的了解；在方案的选择阶段，公众的参与更加积极，各种投票和公开讨论等活动都会对政府提出的备选方案进行充分的讨论；在规划实施阶段，公众可选择进入官方的规划执行机构工作或随时进行监督；在规划效果的反馈阶段，政府部门会设立各种热线和咨询机构接受公众的反馈意见。
2.2英国公众参与城市规划的途径
英国于1947年颁布的《城乡规划法案》将公众参与城市规划的行为法制化，为公民对城市规划发表意见提供了法律保障。这部法案所规定的城市规划主要有地方规划和结构规划两大类，并分别为这两类规划中公众的参与形式拟定了法律程序。
在结构规划的编制时，公众参与的形式是“公众评议”，注重全局的发展而将具体利益得失放在次要位置。一般是由各级规划部门和政府其他相关部门经过协商后拟定一定的规划目标，并草拟若干个待选方案，然后向社会公开征询意见，接受公众的评议。根据公众评议的内容，对原方案进行修改，在经过公众审查后，报呈中央政府审批。一旦主管部门将规划方案拟定，该规划将具有法律效力。
地方规划则是由地方规划局组织和完成，只需向中央政府备案即可。但在规划制定的磋商、质询和修改全程都有公众的参与，并被公众的意向所约束。如果公众意见分歧较大，规划部门需举行听证会，并且公众具有某种规划中的不当行为的权利，由规划监察人员或主管部门在调查核实的基础上进行裁决。此外，最高法院对这类裁决也具有监督权。
3我国城市规划中公众参与的现状
改革开放以来我国的社会分层已经成为不争的事实，各阶层之间的利益很难一致，甚至相互冲突，因此在城市规划中要平衡不同阶层群体的利益就成为一种很难但又必须去面对的问题。西方国家在城市规划中对公众参与的允许，实质上是让不同利益阶层的公众都能够对政府的行为提出名正言顺的不满和批评，并促使其改进。但我国的现状决定了公众对城市规划的参与还只能处于起步阶段，这受制于政府信息的开放程度和公众参与城市规划的法制化进程。与此同时，公众参与到城市规划中的形式和具体能力也存在这样那样的不足。概括起来看，当前我国公众参与城市规划中的问题大致有以下几种。
3.1漠不关心或者心有余而力不足
总体上看，我国公众参与城市规划的意识还比较淡薄。由于受到长期以来的价值观影响，市民更关心的和自身利益有直接关系的城市规划细节，如新建的高楼对自家阳台的阳光是否有遮挡、绿地面积受否受损等比较关心。但对全局性的城市规划却态度淡漠，认为和自己没什么关系，不去操心。即便有热心市民想对城市规划提出意见和建议，也往往因为政府部门向社会提供的信息不透明，市民所了解到的也是只言片语，无法对城市规划有整体的认识。加之城市规划是一项专业性较强的活动，对多数市民来说，也是有心无力。
3.2公众参与无法可依、缺乏制度保障
我国目前的城市规划主要还是政府的强制行为，公众处在被动接受的地位。而在城市规划中受到了利益损害的群体，却因为缺乏维护自身合法权益的法律，维权都很困难。一些象征性的公众参与也多是做表面文章，公众的意见并未被真正的重视和采纳。从法治的层面看，当前的城市规划法没有为公众的参与提供合法的途径，对城市规划中利益受损的群体也没有规定法律救济的途径。总体上表现为政府部门在编制规划时自行其是，以行政长官意志为指导，对公众意见考虑甚少，规划编织的细节也很少向社会披露。当向社会披露时，公众已经只能被动接受。反过来，公众对政府部门的规划行为和规划细节无法行使知情权，也没有法定的渠道表达公众意见，甚至不知道正在进行的城市规划，而等知道规划后，规划已经进入实施阶段，只能被动接受。
4对策与建议
4.1加快公众参与城市规划对法制化建设
当前公众参与城市规划最大的障碍是缺乏法定而通畅的意见反馈渠道。这使得公众的意见无法形成有效的制约，政府部门编制城市规划时也因为没有法律的约束而选择性的忽略公众意见。因此最紧迫的任务是完成公众参与城市规划的立法，将公众参与程序化和法制化。既保障公众参与的权利，又约束政府部门的权力。只有将公众参与以合法地位，才能有效的保障公众的知情权和参与权，真正在城市规划中体现公众意志，避免城市规划变成政府部门的强制实施手段。
4.2拓宽公众参与城市规划的渠道
西方国家的成功经验表明，只有在各个环节透明化，为公众参与提供各种途径，才能有效的在城市规划中体现公众意志，形成符合大多数人利益的规划方案。这一过程中关键是要将公众参与渠道和程序法制化，将公众的参与和监督作为城市规划中的法定环节。而我国目前还缺乏这样的法律，这也是公众参与最大的障碍，是继续解决问题。
参考文献
【1】李东泉，韩光辉.我国城市规划公众参与缺失的历史原因[J].规划师,2009,11：15
【2】郭建，孙惠莲.城市规划中的公众参与的法学思考[J].公众参与,2011，1：65-68