突出重点 深化部门预算审计

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我国自2000年实施部门预算改革以来，积极探索、稳步推进，部门预算管理工作取得了重大进展，部门预算编制制度和程序逐步规范和透明，预算编制到执行相互监督、相互制约的运行机制初步建立，预算管理的公开性、公正性日益增强。总体上，以部门预算改革为龙头的财政管理制度改革成效是显著的。但是，在部门预算具体执行过程中，还存在一些不够完善的问题，影响了部门预算的效果。

（一）部门预算基础不够扎实，科学的定额标准体系尚未建立。

尽管在部门预算改革的同时推行零基预算，但实质上仍然沿袭“基数加增长”的方式。这种增量预算法不能充分考虑影响预算收支规模及其他变动的诸多因素，以承认既得利益为前提，固定了原有的不合理的财政供给范围和支出结构，这种近似静态的操作方法，长此以往的结果当然会与实际相脱离。同时，由于增量预算只承认基数，会激励单位部门争相抬高基数、争基数，使财政资金的配置难以合理化，可能造成有的部门需要的资金供给不到位，而有的部门则在积压浪费预算资金。而且，现行的分类划档支出标准定额的测算办法中，收费和罚没收入仍然存在收支挂钩现象，进而导致部门单位之间财政资源分配不平衡，以及部门间苦乐不均问题。另外，对定额的测定和调整也没有规定具体的办法和程序，随意性较大。

（二）配套改革尚未到位，部门预算编制不够准确。

收入预测不准确。收入预算尚未真正实行标准收入法，税收计划还是在政府协调下，由财政、税务部门确定。部门预算外收入计划主要是由各部门测算提出。财政部门根据税务和部门报来的税收和预算外收入计划，结合自身组织收入情况，提出年度收入预算计划。这样编制的收入预算人为因素较多，与经济发展水平和税源情况有出入，不切实际。

另外，部门的收入也未全部列入部门预算。部门预算的编制原则，要求将部门和单位的各项收入及支出都纳入综合财政预算。在实际中，部门和单位各种结余结转的资金，国有资产出租、转让的收入等，大部分都没有编入部门预算。有些部门和单位因上级下达项目资金的不确定性以及政策性增支、重大决策支出影响，也使部门预算收支不完整。

“收支两条线”管理没有完全到位，流于形式。部分单位预算外资金仍有较大比例未进入专户，有的虽然进入专户管理，但留用比例过高。随收随支、以收定支问题普遍存在。未能真正实行“收支两条线”管理，尚未形成真正意义上的部门综合预算。

（三）部门预算的监督考核机制还不完善。

部门预算的透明度不高，公众参与度较低。目前，公众对预算的了解，恐怕只有报纸登载的财政预算报告，其他所有的政府或部门预算数据、决策过程对普通公众而言，几乎都属于机密范畴。预算反映着政府的职能与政策的方向，预算收支的多与少、预算来源的变化、预算资源投入的范围，都对公众产生实质的影响。提高部门预算的透明度和参与程度，让公民、企业对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务发表看法、提出建议，不仅有利于预算决策化和民主化，而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。

没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，很少有人对此进行详细考究。从这个角度看，部门预算改革还不够深入和彻底，形式上的改革恐怕要多于内容上的改革。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序。

部门预算改革过程中出现的上述问题是在现有预算体制逐步向市场经济下公共财政制度转变过程中的问题，有一个逐步规范和完善的过程。审计部门肩负着行政、立法双服务的责任，对财政改革的主要内容――部门预算改革的审计监督，是深化部门预算改革和财政审计的一项重要内容。因此，作为审计机关，只有切实抓住部门预算审计监督的重点内容，才能真正提高部门预算审计监督水平，为提高财政资金使用效益，落实宏观经济政策，优化宏观经济运行提出切实可行的意见和建议。当前，应当重点抓好以下审计内容：

（一）部门预算的真实性、合法性。

目前部门预算尚处于起步阶段，必然留有过去基数加增长的预算编制痕迹。有时往往体现为形式是部门预算，而实质仍是基数加增长。因此，审计要关注部门预算收支的预测是否以社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据，收支项目的数字指标测算是否真实。机构、编制、人员、资产等基础数据资料是否按实际情况填报；各项收入预算要结合近几年实际取得的收入考虑增收减收因素测算，是否存在随意夸大或隐瞒收入的情况；支出是否按规定标准，有无随意虚增或虚列支出。合法性是部门预算的基础，也是审计的首要内容。主要检查部门预算的编制是否符合《预算法》和国家其他法律、法规的规定，是否体现国家、省委省政府的有关方针、政策，是否在法律赋予部门的职能范围内编制。也就是收入要合法合规，各项支出要符合财政宏观调控的目标，要遵守现行的各项财务规章制度。支出预算要结合本部门的事业发展计划、职责和任务测算；项目和投资支出方向要符合国家产业政策；人员经费支出要严格执行国家的工资和社会保障的有关政策、规定及开支标准；日常公用经费支出要按国家、部门或单位规定的支出标准测算。

（二）部门预算编制的完整性、科学性。

部门预算的完整涵义应该是部门综合预算，即将部门预算内外资金统一纳入预算编制范围。因此，预算审计中要检查部门预算的编制是否体现综合预算的思想，各种预算外资金是否严格执行收支两条线管理，所有收入和支出是否全部纳入预算管理。是否仍存在预算内外资金“两张皮”的情况，是否存在收支挂钩的预算核定方法。各项收入、支出预算的编制是否做到不重复、不遗漏，是否在部门预算之外保留其他收支项目等等。科学性是部门预算的内在要求，也是审计的重要内容。主要审查部门预算编制的指导思想是否正确，部门预算编制是否坚持预算内外资金统编，一个部门一本预算的原则；是否坚持收支平衡的原则。部门预算编制的方法是否先进，着重审查部门预算编制是否坚持零基预算编制法。部门预算编制的程序是否规范，部门预算编制的依据是否公允，着重审查部门支出预算编制定额是否坚持区别对待、实事求是的原则，是否公平、公正。

（三）部门预算编制的可行性、效益性。

部门预算的可行性主要是审查监督部门编制的预算是否切实可行，是否坚持“先维持、后发展”的原则，真正做到保人员经费的供给、保部门机构的正常运转；预算是否量力而行，是否做到区分轻重缓急，保重点、保平衡；部门编制的预算指标是否积极合理、真实准确。着重审查各项收入预算测算是否先进可靠，依据是否充分合规，是否存在乱收费和随意隐瞒收入等问题；支出预算测算是否真实准确，人员经费预算是否存在多报或漏报，公用经费预算是否按照定额标准测算，专项经费预算是否虚假编报；收支预算结果是否平衡、是否留有一定的余地以保证部门预算能够严格实施到位。效益性是部门预算的结果，也是审计的出发点和根本所在。主要审查部门单位是否以同样的资金投入完成同样的行政任务或事业发展需要。审查部门预算中专项投入是否必要，对事业发展或行政任务完成作用多大，效益高低如何，各项收支是否真正达到预期的效果，是否体现了节约，实现了既定的绩效目标，有否存在铺张浪费和重复投入等问题。

（作者单位：江西省审计厅）