解码“民间110”

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近些年来，娱乐场所的大量出现，带来了不少的治安问题，加强娱乐场所管理，已成为警方一项“紧迫而重大”的课题。浙江省瑞安市“民间110”就在这样的形势下在去年底应运而生。然而，也有人质疑这种做法涉嫌公权私用，违反了国家法律的有关规定。社会各界关于“民间110”的争议日渐升温。

凌晨，浙江省瑞安市一家KTV的包间里，茶几碎了一地，几个喝得醉醺醺的年轻人不愿意赔偿，说是茶几自己碎掉的，还割伤了他们的手，要求老板赔钱。双方争执不下，气氛异常紧张。

服务员小黄悄悄按下了报警器。两分钟后，6辆摩托车迅速抵达现场。来的不是警察，而是一个被戏称为“民间110”的商业紧急援助中心队员。

蒋光炮是其中的队员之一，他带领队友仔细观察现场，初步认定这是人为造成的。但是几个醉汉满口胡话，死不认账。

“男子汉大丈夫，该承担的责任还是要承担，别让人看扁了，一张茶几值不了几个钱，你们说是不是？”一番好言相劝，紧张的气氛开始缓解下来，年轻人的表情开始松动了。

蒋光炮见此情景，机灵地大声喊：“老板，给这几个朋友打个折，也算不打不相识，交个朋友吧！”有了台阶下，几名青年承认茶几是他们一个不小心损坏的，并愿意赔偿损失。

“表现冷静，不打不骂，好言相劝，不战而屈人之兵。”在处理情况报告里，蒋光炮总结了行动经验。

一夜成名

“瑞安商业紧急援助中心”现在非常有名。它的出名，得益于公众与媒体对它的一次“命名”――全国首家“民间110”。

瑞安市保安服务公司提供的宣传资料则是这样定义的：商业紧急援助中心，是为协议客户(VIP)在紧急状态或预想紧急状态下提供安全援助的特殊保安服务系统。

它有一种崭新的运作模式：付费+合法安全要求+VIP资格。

简而言之，就是在支付会员费后，援助中心在会员处安装一个报警器。会员如果自认处于紧急状态需要帮助时，按一下报警器，援助中心就会出动援助队员迅速赶到现场，提供制止侵害、展开救生、维持秩序等服务。

据了解，目前该中心拥有援助队员25名，他们均是退伍军人，配有摩托车、防刺防弹服装、对讲系统、运兵车、越野车等装备。

对于全国首家“民间110”的叫法，瑞安市保安服务公司经理吴朝阳持保留态度。他说，他从没这样宣传过，是媒体创造的。他认为，110是有求必应的公共服务系统，但援助中心是商业化的，是有偿服务。110有接警室，有特服号码，而援助中心没有。在服务内容上，援助中心可以提供押运、保镖等服务，客户可以提出援助人数及时间的要求，而110没有。最重要也最根本的区别是，援助中心没有执法权。“虽然这个名称不是很恰当，但它形象生动，有助于我们打开知名度。”言语中，他没有明显表示对这一名称的反感。

事实上，由于媒体的广泛报道，使瑞安“民间110”一夜成名。用吴朝阳的话说，没有花一分广告费，却“白赚”了至少500万的广告价值。无疑，从商业的角度来讲，这个媒体的“戏称”已经是“无心插柳”。

诞生背景：源自公安机关对“黑保安”的整治

记者采访中了解到，“民间110”原本是为娱乐场所“量身定做”的。

近年来，瑞安市经济社会迅速发展，全市共有娱乐场所数百家，其中仅歌舞娱乐场所就有23家。

一份瑞安市公安局完成的调查资料称，娱乐场所的大量出现，带来了不少的治安问题，一些违法犯罪分子和社会闲散人员涉足其间，造成场所内部治安复杂，成为影响社会治安平稳的一大因素。

在2006年该市的打黑除恶工作中，警方发现有1/3的治安案件与娱乐场所有关。“娱乐场所、赌博、重点工程”被称为滋生黑恶势力的三大温床。加强娱乐场所管理，已成为警方一项“紧迫而重大”的课题。

“这是一个全国性的治安课题，估计各地的情况都差不多，并非只有我们瑞安存在这个问题。”瑞安市公安局副局长陈国安说。

“巧合”的是，1999年国务院新颁布实施的娱乐场所管理条例，明确规定娱乐场所实行强制性保安派驻，即由保安服务企业向场所派驻保安，进行日常秩序维护。

于是，瑞安像全国各地一样，在行政力量的干预下，保安公司开始大张旗鼓地向娱乐场所派出保安。

刚开始，当局信心十足。但很快，这些派出去的“正规军”开始碰钉子了。市场开始急剧萎缩，派驻人数从最多100余人，锐减到2005年底的20余人。而与此同时，娱乐场所自己雇佣的“黑保安”，却在迅速占领市场。更有甚者，一些地方上的黑恶势力，强行在娱乐场所内“看场”，以获取暴利。

身为保安公司经理的吴朝阳，面临着来自市场和监管单位公安局的双重压力。“一方面是市场的抵制，另一方面是政府的监管任务。”于是，他开始调查自己的保安被人拒之门外的真正原因。

经过认真的调查走访，他总结了3条原因。一是分散派驻，难以形成防控合力。由于是分散派驻，几个零星的保安对发生在娱乐场所内一般的治安事件往往都无法有效预防处置，特别对一些涉及人员较多的紧急突况根本无能为力，“难以真正满足娱乐场所的安全需求，业主、消费者和群众的意见很大”。

其次是成本偏高，场所业主难以接受。按照娱乐场所管理的有关规定，每个娱乐场所应按照核定客容量的3%配备派驻式保安。以瑞安市最大的娱乐场所“大富豪会所”为例，核定客容量520名，应配备派驻式保安15.6名,按保安标准月工资1780元计算，每年需支出33.3万元，对场所业主来说是一笔不小的开销。一些规模较小的娱乐场所更难以承担,只能象征性地接纳个别派驻式保安,或到市场上招收成本更低的“黑保安”,从而使“黑保安”乘虚而入，盘踞在娱乐场所，造成严重的治安隐患。

据悉，瑞安市近年来在娱乐场所发生的多起命案都与“黑保安”有关。2005年该市金碧辉煌迪吧5名非法雇佣的“黑保安”将客人活活打死的案件更是震惊全国。

三是派管分离，队伍管理流于形式。保安派驻到娱乐场所后，由于后继的管理力量和有效的监管措施缺位，基本上游离于保安公司管理视线，加之娱乐场所重经济效益，轻内部管理，根本无人负责保安工作，使派驻保安处于“双不管”状态，造成了保安的职业风险系数和队伍的管理风险系数都很高。

“有的娱乐场所保安惟业主命令是从，蜕化成了保镖和打手；有的娱乐场所保安甚至与黑恶势力同流合污，严重损害了保安队伍的良好形象，在社会上产生了极坏的影响。”吴朝阳在自己的调查报告中这样写到。

正在吴朝阳苦思冥想，寻找市场出路之时，2006年3月开始，伴随着新的国务院新《娱乐场所管理条例》颁布实施，一场声势浩大的打黑除恶和娱乐场所“黑保安”整治行动开始了。

根据温州当地媒体的报道，有16个黑恶团伙在这场“严打”中被摧毁。与此同时，以黑恶势力为背景的“黑保安”也得到整治。

“为了巩固整治成果，不使黑保安卷土重来，必须有一种让政府、场所经营者、消费者都满意的保安服务模式。”吴朝阳在经过反复思考、求证后，终于拿出了“商业紧急援救中心”这样一种模式，并很快成功说服了市公安局的主管领导。

有了主管部门的支持，吴朝阳的胆子更大了。2006年底，他借召开全市娱乐场所业主会议的机会，面对几十家娱乐场所的经营者抛出了自己的详细计划。

似乎一切都那么的顺理成章。吴朝阳的大胆计划与老板们一拍即合，不久，他就签下了10多家歌舞娱乐场所的长期合作合同。

一切都按照吴朝阳的蓝图在进行。

娱乐场所发案率下降50%

对于保安公司的这一创新做法，瑞安市公安局是支持的。分管治安的副局长陈国安认为，商业紧急援助中心的出现至少带来了以下几个方面的积极意义。

首先它强化了公安机关对娱乐场所的管理，有效降低了娱乐场所恶性事件的发生率。当前，娱乐场所已经成为滋生黑恶势力和恶性事件的温床之一，“民间110”的出现弥补了目前娱乐场所管理当中的某些不足。

据公安部门统计，“民间110”上岗以来，娱乐场所治安发案率同比下降了近50%。

其次，有利于缓解警力不足。“警力有限，民力无穷”，特别是许多地方的110为一些非警务活动所困之时，“民间110”可以适当承担一些非警务的社会服务功能，从而把警力这种有限的公共资源解放出来。“提高警力使用效率，实现了警察职能的真正回归。”

陈国安表示，商业紧急援助中心的出现，还带来了一场警方的“勤务制度革命”。

据统计，瑞安常住人口与警察比例是1000∶0.8，其中还不包括60多万外来人口，警力严重不足。

由于警力不足，两三个处置民警有时根本无法控制局面，甚至可能遭到暴力抗法。有了一支专业保安援助力量，可控制场所内矛盾纠纷升级，促成矛盾纠纷化解，从而减轻民警压力；对一些重大紧急状况，可先期启动保护现场、维持秩序，制止侵害等工作，民警到场后，现场转化保安为协警力量，增强警方的威慑力和控制力。

瑞安警方把这种模式叫做“2+10”模式（即2名民警加上10名保安辅助力量）。

陈国安认为，这种模式可有效处置绝大多数的娱乐场所警情，这支保安队伍的出现，刚好可填补这块警辅力量真空。

商业紧急援助中心由瑞安市公安局治安大队监管。该大队指导员柯上权评价这一新生事物说：“政府不花一分钱，利用社会资源进行市场化运作，既为老百姓提供了更全面的服务，又把有效的警力资源解放出来办更大的案子。”

身份之争

不过，“民间110”的成长一直伴随着质疑声。有人认为维护公共秩序是公安部门的特定职权，也是其法定责任和义务。公安部门不能以警力有限为由，将维护公共秩序的公权力交给商业企业来履行，这于法不符，涉嫌公权私用。也有人认为，瑞安市保安服务公司是瑞安市公安局下属的全资国有企业，公司经理吴朝阳是该局派驻的，编制仍在公安局。这是否违反了国家关于党政机关不准经商办企业的规定。

对于涉嫌公权私用的质疑，瑞安市保安公司的解释是：保安公司组建商业紧急援助中心，推出了娱乐场所巡更式保安服务，涉嫌公权私用的说法，属于个别人士对国家保安业政策法规和相关法律常识缺乏了解而产生的一种误解。

保安公司的“理直气壮”并非没有根据。2004年12月1日起实施的国务院《企事业单位内部安全保卫条例》已经明确了单位内部治安保卫工作实行“单位负责、政府监管”的新机制――“单位内部安全保卫工作由各单位依法组织开展，公安机关对其进行指导、监督”。

根据1999年5月中央办公厅和国务院办公厅颁发的《政法机关保留企业规范管理若干规定》和公安部2000年下发的《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》，“保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门和个人不得组建”；“公司法定代表人人选须经公安机关治安管理部门审核”。规定还允许公安机关选派民警到保安服务公司工作。

与此同时，调停者的身份之争也日趋激烈。瑞安嘉乐迪KTV店长叶先生在经历了半个月前的一次成功调停事件后说，援助中心的保安制服与警察制服相比，颜色与款式均相同，虽然背后有很大的“商业援助中心”等字，帽子款式也不一样，但还是有“很大的威慑力，有利于处置事件”。

商业紧急援助中心运行一个多月来，就已处理了8起求助，多为财物损失、“霸王餐”等小纠纷。参与5次援助行动的保安蒋光炮说，他们到现场后，会先了解事情经过，然后进行劝说调解。

但援助中心的保安人员是娱乐场所雇用的，是单方授权，如果“雇主”理亏，保安人员真能维护公正吗？有人表示怀疑。法律界人士王晓冰具体分析说，调停行为必须在双方授权的基础上进行，而这种调解行为先天带有偏袒性，容易侵犯另一当事人的权益，损害社会的公正和谐。

“公正与否并不决定于调停者的身份。”吴朝阳认为王晓冰的说法脱离了社会实际。“只要调解不是强制的，没有任何一方明确反对保安人员参与调停，调停的结果又是让双方接受的，那有什么不可以呢？”他认为，这种人与人之间的民间劝说、调停行为，与法律程序上的调解有着本质区别。

吴朝阳说，他向援助中心的保安人员反复灌输一个观念：你们是保安，并没有执法权。到现场后，你们先控制事态，其次用嘴巴去劝双方，朝化解矛盾的方向努力。如果无法控制局面，再向110等有关方面“二次报警”。你们绝对不能说“把身份证拿出来看一下”、“口袋里的东西拿出来”等“越线”的话语，更不能有使用暴力等过激行为，你们的身份是一个“调停者”，是“防火墙”，是去“维持秩序”的。

公司为此还对所有援助队员都进行了特殊的法律处理能力培训，要求他们牢记自己的身份，做到以法律为底线，有所为，有所不为，确保行动时不“出轨”。

商业紧急援助中心对自己的定位就是“协助公安部门维护社会治安”。吴朝阳表示，由于保安企业的特殊身份，他们追求的不仅仅是经济效益，社会效益才是最主要的。

吴朝阳的计划在学术界也不乏支持者，中国人民公安大学治安系教授龚志刚认为，“民间110”的大方向是对的，只是行动过程中往往涉及到法律问题，因此在警方的指导下运作更好。

记者了解到，今年上半年国家将出台保安管理条例，届时保安业将全面开放，整个保安行业传统的“看家护院”模式也将被突破。在这样的背景下，现行国有垄断的保安公司如何生存，公安机关又如何加强对保安市场的监管，都将是一个全新的课题。

瑞安市公安局的一位负责人告诉记者：“商业紧急援助中心的出现，是保安行业应对未来变局的一次尝试，它或许是一个社会治安市场化防范和保安行业监管方式转变的试验田。”

“民间110”的意义

从本质上讲，“援助中心”的成立是将维护公共秩序的社会管理职能由政府向社会转移的尝试。当然，随之转移的还有部分公权力。维护社会公共秩序是政府的一项权力，也是政府的一项职能。政府在“援助中心”承接社会管理职能的过程中必须担当适当的角色。从理论上讲，当国家授予某一权力主体以权力时，就预示着同时也对该权力主体提出了受约束的范围。当权力的授予明确后，就意味着权力主体只能在该权力范围内行使权力，超越该权力规定范围即为越权。因此，政府在引导“援助中心”发展的过程中必须做好以下几个方面的工作：一是要予以明确的规范，确认“援助中心”所行使权力的职能、范围；二是对“援助中心”的行为进行有效监管，确保其在法律法规允许的范围内开展服务；三是明确“援助中心”的具体责任主体，以便追究违法责任。

在我国传统的社会管理模式中，政府作为几乎唯一的社会管理主体，借助单纯的行政管理手段，与被管理者直接面对面。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，经济成分、组织形式、就业方式、分配方式和利益关系日益多样化，社会问题不断增多，社会管理难度加大，传统的社会治理模式已经很难适应新形势的要求。在过去的二十多年中，我国公权力的天平不断向社会领域倾斜，社会领域获得了越来越多的权力要素，但这还远远不够。我国社会治理模式转变的基本方向，是由政府社会高度合一的治理模式向政府与社会分工合作的治理模式转变。可见，“援助中心”的出现正是顺应了社会管理职能由政府向社会转移的这一发展趋势。

“援助中心”的设立，在实现社会管理职能由政府向社会转移的过程中，至少在这样两个方面有创新意义：一是社会治理主体的多元化。社会治理主体的多元化意味着社会管理中政府“有所为、有所不为”，使那些社会非营利组织、市场化组织、公民社会等等得以发展和生存，甚至成为公共服务和公共产品的提供者，“援助中心”正是这样的组织；二是社会治理手段的多元化。社会治理手段经历了由单纯地依赖政府强制力保证实现社会治理目标，到借助市场手段提供公共产品和公共服务，或由市场化组织通过市场化手段提供公共产品和公共服务。“援助中心”采取的商业化服务模式代表了这一方向。

（朱晓燕：行政法学硕士，杭州市余杭区人民法院工作人员。）