城市市政公用事业市场化改革中存在问题及对策研究
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摘要：摘要：从20世纪70年代开始，我国对公用事业的传统体制进行了一系列改革。改革促进了市政公用事业发展，增强了市政公用事业服务能力，提高了其服务质量与效率，使市政公用事业得到了前所未有的发展。但是，在现阶段我国的城市公用事业市场化改革中还存在着一定的困境，如、失业与冗员、价格以及公共安全等方面都存在着问题。
关键词：城市：公用事业；市场化改革；问题
中图分类号：TU99 文献标识码： A
引言
我国从1978开始探索公用企业经营方式的变革。从2001年开始，在中央政府主导和支持下，公用事业市场化改革全面实施。我国公用事业市场化改革是在政府对公用事业原有的监管规则不适应而新的与市场经济相适应的监管规则尚未建立的前提下进行的，在改革过程中往往存在着或多或少的问题，困境日益凸显。如政府部门的管理机构设置不合理；法制法规的不健全；在改革过程中公共服务的公平性和普遍性受到挑战，民众的利益不能得到相对的保障；新的价格垄断、权力寻租等腐败问题。
1、一定的自然垄断性质
市政公用事业的生产经营过程必须依赖网络(自来水管网、燃气管网、供热管网、公交线路)才能得以完成。这种对网络的依赖性决定了其自然垄断的特点，有两个方面表现:一方面，网络建设构成市政公用事业领域固定成本的主要部分，具有显著的规模经济性，即平均成本和边际成本在很大范围内是递减的;另一方面，市政公用事业在生产主要环节表现为高度垂直相关性(如水务行业的原水、制水、给水、排水、污水处理体现为纵向一体化产业链)，主要产品上下游产业关系结合紧密，又具有明显的范围经济性。
2、不可替代性
市政公用事业的不可替代性是指所提供的服务或产品是社会广大消费者的生活必需品，其他的产品很难替代它。市政公用事业与现代城市相伴而生，当现代城市雏形刚刚出现的时候，市政公用事业就开始了它的发展历程。在现代城市中，市政公用事业成为维系城市生活运转、满足人民基本生活需求和不断提升城市品质的重要组成部分。公用事业的发展使得城市更加繁荣、生活更加便利、生活品质不断提高。现代市政公用事业成为城市复位体系中的关键环节，成为城市经济中的重要增长极，具有其他产业不可替代的特点。
3、经营具有区域性
市政公用事业中相当大的一部分，由于高度依赖网络，其生产和经营具有区域性特点，较难建立覆盖全国或区域性的传输和分销网络。如自来水、供热等产品和服务的供应只在管网的覆盖范围内进行。因此，一般而言，市政公用事业只能在其网络覆盖区域内发挥作用。由于物理技术条件限制，也由于经济性的要求，不可能建设一个全国性的公用事业网络系统，只能以单个城市为基础形成区域性网络。即使在同一个城市区域内，也存在进一步的区域划分，市政公用事业在同一个城市发展也呈现出全部或局部区域性特点。比如，兰州市城市中心区与远郊区、黄河北与黄河南等，市政公用事业发展水平呈现很大的差别。在兰州市，主要市政公用事业覆盖是在城市建成区，市政管网还没有覆盖全市行政区域;在农村，市政公用事业基本上没有覆盖。
1、开放经营性市政公用设施的建设
对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用事业单位进行改革，对原来由政府部门直接负责经营的市政公用事业单位进行现代企业制度改革，实现政企分开。通过公开招标的形式，鼓励社会资金，社会资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用事业的建设，形成多元化的投资结构，相关政府职能部门只是负责行业监管。
2、采用招投标形式选择运营单位
通过推行特许经营权制度，打破地域、行业限制，采用公开招投标的形式，公开选择给排水、环卫、公交、燃气供热等市政公用事业建设、运营和管理单位。
3、实现管养分离
通过招标发包的方式，选择市政设施、园林绿化、清扫保洁等非经营性市政设施的日常养护和维修单位，以道路为载体，建立道路养护、园林绿化、环卫保洁等三位一体的管理机制，改变目前管养部分效率低下的局面。
4、全面放开市场
将建设行业的设计、施工、监理单位全部放开面向市场，改变原由建设主管部门直接管理的方式，变为市场选择。
三、我国市政公用事业改革中存在的问题
1、与公平的冲突
理论上来看，利用政府权威对市政公用事业服务质量和宽深度进行决策，利用市场机制提高市政公用设施的供给效率，是我国市政公用事业的改革两项主要内容。通过利用政府权威的过程体现了公平，而市场机制的过程体现了效率，最终目的是实现公平和效率的统一。然而，在实际中，这是一种两难的抉择，公平和效率很难同时兼顾，政府必须在公平与效率方面有所取舍。同时市政公用事业的公益性特征，使得市政公用事业市场化后，城市市政公用事业领域的服务大众的原则也不能因此改变。所以市政公用事业只能坚持保本微利的收费原则。然而，在市政公用事业市场化前提下，那些取得特许经营权的企业具有独立的法人地位，追求利润最大化是其唯一目标，这就违背了市政公用事业社会服务的公平性和普遍性。同样，市政公用事业市场化后，私营部门不会介入那些无利或薄利的市政公用行业。市政公用事业的性质决定了公平与效率问题必须同时考虑，甚至注重公平比注重效率更为重要。只有解决了这个矛盾，我国好的市政公用事业市场化改革才能取得决定性的胜利。
2、法规体系不完善
根据西方国家市政公用事业民营化的经验，政府在基础设施等领域的作用应淡化，但政府在法规、政策等方面的支持力度应强化。审视当前我国市政公用事业市场化的情况，可以看出，我国政府在市政公用事业法律法规体系建设方面还有待完善[[s4]。主要体现在:法律、法规滞后现象严重。一些领域的法律制度建设还很不完善。供气、公共交通、供热、污水处理的管理条例一直未能出台，己经出台的相关法规也难以适应市政公用事业市场化的需求。95年《电力法》早己不能适应目前的电力改革的需要。
3、机制的作用难以发挥
收费标准难以统一，政公用设施价格缺乏必要的社会竞争和信息披露机制，这种情况下，导致消费者的信息不对称，市政公用事业运营的确切成本就很难掌握，市政公用事业产品只能继续执行之前政府价格管制下的单一价格，其价格构成、差价体系也难以适应经济结构优化的目标；定价和调价程序中监督机制不完善，我国市政公用事业价格的规制原则和方法主要是参照《中华人民共和国价格法》等法规，没有很强的针对性，而且操作性差，这种情况下价格主管部门难以掌握准确有效的信息，在定、调价过程中难以对价格形成有效监督，使市政公用事业市场化后可能会产生新的价格垄断。
四、我国市政公用事业市场化改革对策
1、找出效率和公平统一的契合点
市政公用设施产品具有公共性特征，效率与公平的统一是市政公用事业改革中必须首先要坚持的。政府需要对公众负责，其首要职能就是维护公众利益。因此，在市政公用事业改革过程中，应强化政府在市政公用事业管理中的责任，切实维护公众利益，始终将公众利益放在首位。在效率提高的前提下，在制度设计和政策制定上更要强调公正、公平原则。
2、加强职业道德、树立公共责任意识
市政公用主管部门要对内部职工加强职业道德教育，在内部要加强领导、监督、教育、奖惩考核等制度的落实，推进行业道德教育和政治业务学习，健全内部管理和约束机制。对外通过媒体监督、热线电话、群众评议等渠道，查找和纠正工作中问题，同时通过社会上的行风监督员，运用回访、座谈会、测评和机关开放口等活动，广泛听取群众意见，以防滋生腐败范滥用权力、、和损害公共利益的各种风险。
3、政府职能，加大监管力度
只有建立适应市场经济要求、有利于市政公用事业发展的监管机制，才能确保市政公用事业改革的顺利进行;才能真正转变政府职能，科学地制定市政公用事业中长期发展规划，完善市政公用行业的质量标准与考核监督体系，规范市政公用行业市场监督管理。
4、争机制，逐步开放市政公用行业市场
市政公用事业改革要取消非国有经济的准入障碍，通过公平竞争吸引民间资本和外资进入市政公用事业领域，切实提高市政公用事业服务水平和运营效率。在特许经营者的选择上，通过逐步开放的原则，采取向社会公开招标等手段，选择具有相应资质、信用良好的市政公用企业，由政府授权特许经营。在特许经营范围的选择上，可采取先易后难、稳步推进的方式，先行开放路面保洁清扫、园林绿化、道路维修、污水与垃圾处理等领域，取得经验后，再在供水、公共交通、供气、供热领域推行。
5、善法律体系
我国目前在市政公用事业方面的立法还比较落后，要加强这方面的立法，一方面应加强全国性的立法，统一制度，防止实施中的各种变异。另一方面市政公用事业主要是地方特别是城市的事务，因此地方人大和政府应加强立法。市政公用事业相关法律法规的制定，首先国务院要拿出大的框架，制订出行政法规，明确基本的原则后，其他具体的事情交由地方立法规定。地方立法通过实践经验，以具体法律条文，明确市政公用事业主管部门与经营者、投资者之间的法律关系。对于市场化改革中的市场准入、产品和服务标准、价格收费机制、税收优惠政策、土地使用方式、产权界定、项目经营期限、应急管理机制等法律问题，也应以法律法规的形式加以明确。
结束语
近年来，市政公用事业市场化改革取得了明显的成效，其改革速度快、范围广，成效大，全国城市市政公用事业有了迅速发展，城市市政公用事业的服务质量和水平都有了明显的提升。市政公用事业市场化改革，直接关系到公有制经济在市政公用事业中的地位，直接关系到国有企业在市政公用事业中的影响，直接关系到民营资本和外国资本在市政公用事业中的作用，直接关系到政府在市政公用事业中的职能和责任。
参考文献
[1]《中国城市发展报告(2011)》，中国市长协会主办、国际欧亚科学院中国科学中心承办
[2]〔美〕E.S.萨瓦斯著，周志忍等译《民营化与公私部门的伙伴关系》[J]，第128页，北京，中国人民大学出版社，2012
[3]周志忍主编:《当代国外行政改革比较研究》[J]，第4页，北京，国家行政学院出版社，2012
[4]徐宗威，《法国城市公用事业特许经营制度及启示》C.}7《城市发展研究》第8卷，2011期.