利益的补偿与均衡
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[摘要]近年来，伴随着城市化的进程，土地征用和房屋拆迁纠纷不断涌现，但由于行政补偿法律制度的不完善，制约着在土地征收领域运用行政诉讼，不利于宪法对私有财产权的保护，也不利于落实征收征用原则。在此主要论述行政补偿诉讼亟待解决的若干问题以及我国应有的发展趋势，以此更为深入的了解行政补偿诉讼制度。
[关键词]行政补偿；问题分析；发展趋势
随着行政权的急剧扩张，以公共利益的名义对公民财产权的征用、限制权已不再是问题了，转而成问题的应该是如何保护公民权利免遭政府的非法侵害。随着工业化、城市化步伐的加快，有关征收征用的纠纷不断涌现，法院面临的类似案件日益增多。但《行政诉讼法》对行政补偿诉讼未作规定，导致法院受理、审理此类案件无法可依。在实践中，许多法院以无法律依据为由拒绝受理，已受理的在审理与判决上也有诸多不规范之处，客观上甚至助长了“圈地”、非法拆迁等侵犯财产权的行为。因此，应尽快建立健全行政补偿诉讼制度。
一、行政补偿诉讼之内涵探析
所谓行政补偿诉讼是指行政主体在实施行政管理的过程中，行政相对人因合法公权力的行为或协助公务的行为而遭受损失，行政主体和行政相对人因补偿发生争议，行政相对人依法向人民法院提讼，由人民法院审查该行政行为是否合法，并根据审查结果依法作出裁判，以排除不法行政行为或补救行政相对人受损合法权益的一种行政救济制度。行政补偿诉讼的定义包含以下几点内容：
（一）行政补偿诉讼是解决一定范围的行政补偿争议活动。
（二）行政补偿诉讼必须以行政机关的先行处理为前提，无论是主动补偿程序还是依申请的被动补偿程序，行政相对人都是因为行政机关的不予补偿或补偿不合理所引起的。
（三）行政补偿诉讼的原被告恒定。
（四）行政补偿司法审查范围的有限性。
（五）司法机关对行政补偿除审查其合法性外，又审查其合理性，并且大部分的补偿纠纷是由合理性引起的，这就超越了行政诉讼只审查行政行为合法性，只针对行政处罚显失公平的进行变更的限制。
（六）行政补偿诉讼法律、法规适用的多样性。
二、行政补偿诉讼亟待解决之问题分析
对于我国现阶段行政补偿诉讼制度而言，缺乏有效的理论支撑及完善的法律规定，其平衡利益，填补损失的功能大打折扣，为此，笔者认为行政补偿诉讼制度急需确定以下问题，冲破学界和实务界对行政补偿诉讼中一些关键性问题认识不清的瓶颈。
（一）行政补偿是否具有可诉性
在当前的司法实践中，对于补偿争议的行政可诉性，有肯定和否定两种观点。通过分析，笔者赞成肯定的观点，一方面是因为司法实践中存在大量的行政补偿纠纷，经复议后提起行政诉讼，如果法院一直不予受理，则十分不利于维护相对人的合法权益，不利于保障行政主体依法行使行政权，不利于法院权威的树立和维护；另一方面无论其他国家司法权介入行政补偿纠纷的程序如何，至少也都已认可司法在行政补偿纠纷中具有最终效力。
（二）行政补偿诉讼是否具有公法性质
英美法系国家的补偿、赔偿诉讼与司法审查诉讼一样是由普通法院来处理的。但在严格区分公法和私法的大陆法系国家，则同时设立了普通法院和行政法院，原则上行政案件由行政法院依行政法审理，但对具有公法性质的行政补偿、赔偿争议，大多由普通法院审理。
但补偿、赔偿案件由普通法院管辖的做法已广受质疑，被认为“在法治方面存在问题”，其必要性“值得考虑”。从我国的情况来看，我国无行政法院与普通法院之分，不存在大陆法系国家将补偿、赔偿交由普通法院审理的必要性；没有存在类似台湾的那种因为审级不同有可能造成判决不公平的现象。因此，笔者认为，补偿和赔偿案件相似度较高，应当统一两类案件的管辖和定性，我国没有必要将补偿案件作为民事案件，交由民庭审理，反而应将其作为行政案件，按照《行政诉讼法》的规定审理。
（三）行政补偿案件是否可以异化为赔偿案件
实践中有人认为，行政机关不履行补偿义务则构成违法，则其原始的补偿之责即转变成赔偿之责，相对人可依据《行政诉讼法》提起行政确认和赔偿之诉，请求法官确认行政主体未依法补偿并赔偿损失。
笔者认为，在补偿争议的可诉性不确定的情形下，通过判决被告承担赔偿责任，来保护原告的受补偿权，其现实意义是积极的，但“不依法补偿即应承担赔偿责任”的逻辑推理是值得商榷的。因为赔偿诉讼和补偿诉讼在审判内容上也存在着差别。因此，无论是在学界还是在实务界，都不应混淆行政补偿与行政赔偿。
（四）行政补偿诉讼属于何种诉的类型
按照行政诉讼基本类型划分的观点，补偿诉讼属于完全管辖权之诉中的给付之诉。由于现代各国均已摒弃了严格法定的形式主义，笔者认为，原告时并无应适用诉讼类型的义务，原告请求究系提起何种诉讼类型，法院应依职权为确定；当事人选择诉讼类型错误时，法院应指导当事人变更诉讼请求，而不应简单让原告承担因诉讼类型选择错误带来的风险。
三、我国行政补偿诉讼应有发展趋势之剖析
近几年，我国行政补偿案件数量稳步上升，已经成为行政诉讼案件的主要类型，但是在被告没有改变具体行政行为的情况下，原告撤诉率异常高，畸形结案方式情况较多；除此之外，法院有案不立、司法推诿的现象比较严重，相当数量的案件审理压力大，法院职能移位现象较为明显，混淆补偿和赔偿的法律适用情况突出，行政补偿标准偏低，对某些应予补偿的损害未做法律上的规定。因此，完善行政补偿诉讼制度应是应有的发展趋势。
首先，尽快确定行政补偿诉讼的类型。具体来说，我国行政补偿诉讼的类型应包括以下几类：
（一）有关公用征收征用的诉讼。以城市房屋拆迁为例，和有关国家规定的程序相比，我国城市房屋拆迁缺少涉及公用目的的批准程序，随着我国公用征收领域法律、法规的完善，行政相对人对此不服的，可以提起行政诉讼。
（二）有关行政机关限制措施的诉讼。如我国的土地使用权限制，立足于自然保护区对相对人财产与非财产的限制。如果相对人对行政机关上述行为不服，可以提起行政诉讼。
（三）有关行政机关采取的行使职权附随效果措施的诉讼。如行政机关在保护野生动植物和国防建设时可能会对相对人的权益造成损害。相对人如认为行政机关在开展上述活动时违反了相关规定，可以依法提讼。
（四）有关行政机关拒绝履行或拖延履行的行政补偿责任、对行政机关就补偿纠纷作出的裁决和就行政补偿计算标准的诉讼，都属我国行政补偿诉讼的范围。
（五）其他行政补偿纠纷诉讼。
事实上，行政补偿纠纷类型多样，并不是所有的补偿纠纷都适用行政诉讼，类型化分析只是为了更好地服务于司法实践，确保被补偿人的合法权益能真正得到保障。
其次，加强完善立法，将行政补偿纠纷纳入司法救济的范围。建立健全行政补偿诉讼制度，借鉴他国成功的经验，推进行政补偿立法进程，加快对现有行政补偿规定的清理，今后在修改《行政诉讼法》、《国家赔偿法》相关内容时，应对行政补偿及其诉讼救济进行明确规定。
最后，确定行政补偿的计算标准，同时可适用司法程序的例外规定。对于行政补偿的计算标准，国外大多适用民事诉讼程序。如法国规定对公用目的的决定及可转让的决定不服，提起的诉讼，应按照行政诉讼的程序进行。就补偿计算标准不服，提起的诉讼，则采用民事诉讼的程序。德国的规定也是如此。就我国而言，行政诉讼的原则是审查具体行政行为的合法性，在实践中，行政补偿的计算标准相当复杂，难以以法律形式进行统一规定，这时，赋予法官自由裁量权显得尤为重要。故而，根据我国自身特点，笔者认为应以行政诉讼附带民事诉讼的程序来处理行政补偿计算标准的纠纷。当然，只是有关行政补偿的计算标准问题，则可以直接提起民事诉讼。
四、结语
作为一种保障权利和平衡利益机制的现代法律制度，行政补偿制度将会在我国法治化的进程中扮演举足轻重的角色。笔者认为，应强化行政补偿诉讼理论基础，将人权保障学说与公共负担平等学说运用到行政补偿理论研究中，填补理论空白，为司法实践提供理论支撑；积累经验，吸取国外先进的做法，使得行政补偿诉讼案件能尽快有法可依；在理论与法律的支撑下，在行政补偿诉讼的范围内推进司法体制改革，避免法院职能错位，减少行政干预，确保行政相对人的合法权益能通过行政补偿诉讼得到切实的保护。