论太阳能光伏产业的发展与制度创新
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摘 要 近年来，全世界都面临着化石能源日益枯竭的巨大压力，可再生能源的开发利用因此受到越来越多的重视。太阳能以其环保、可再生及能量巨大等优点备受关注，我国光伏产业也获得了较快的发展。但作为一个新兴产业，光伏产业仍缺乏全面的政策支持及完善的制度保障，从而面临发展困境。针对我国当前存在的问题，我国相关立法以及法律制度急需完善并在制度层面进行创新。
关键词 太阳能光伏 政策扶植 制度保障
中图分类号：TM914. 文献标识码：A
一、我国民营资本在光伏产业中的发展困境
能源问题制约着一国的经济与社会的发展，光伏发电因其清洁、便利、高效、安全，已成为全球关注的新兴产业。在技术进步和政策法规的驱动下，近年来，我国光伏产业也得到了巨大发展，民营资本纷纷涌入该领域，但由于缺乏先进的技术和充分的经济实力，同时存在较多的环境、市场和政策等方面的问题，民营资本在该领域的发展面临着诸多困境。
（一）太阳能光伏发电应用程度低。
虽然我国已加大了太阳能等清洁能源的开发力度，但光伏发电的应用比例仍十分低，据统计，到2011年底，太阳能光伏发电并网装机达214万千瓦，生物质发电装机436万千瓦、地热能发电装机2.42万千瓦，海洋能发电装机0.6万千瓦。这些清洁能源的发电形式在电力结构中的比重几乎可以被忽略不计。截至2011年底，包括水电、核电、风电、太阳能及生物质能等主要清洁能源发电装机占电力总装机的比重仅为27.5%，同比增长0.9个百分点。由此可以看出，清洁能源在我国“十二五”开局阶段的发展形势并不容乐观。截至2011年底，国内各主体清洁能源发电的基本情况为：常规水电装机达2.3亿千瓦，核电装机达1257万千瓦，风电并网装机4505万千瓦，占电力总装机的比重分别为21.8%、1.19%和4.27%。由此可见，清洁能源在我国的应用程度尚属于起步阶段，而太阳能光伏发电所占的比例则更是少之又少。
（二）“两头在外”的市场格局。
在全球化的大背景下，我国光伏产业也成为了全球产业链中的一个环节，但大多数处于末端的“电池片生产”和“组件封装”环节，多晶硅的生产十分落后，长期来看，我国太阳能电池产业形成了“两头在外”的发展模式，即技术和原材料、销售和市场在国外，加工制造在国内，进而形成了对全球产业链的“依附性发展”格局。与此同时，随着欧盟国家对光伏产业的扶持力度逐步减弱，国外市场的利润不断减少，美国等国家开始对我国的光伏产品加大“双反”力度。2012年3月和5月，美国商务部宣布了对我国光伏产业的双反调查初裁结果：对中国输美太阳能电池征收2.9%至4.73%的反补贴税；对中国光伏电池及组件征收高达31.14%至249.96%的反倾销税。这是迄今为止我国新能源行业被征收的最高关税，中国企业将被彻底关在美国市场的大门之外，国内光伏企业面临着新一轮的关闭潮。可见，我国的光伏产品在销路上可谓“内忧外患”，光伏产业面临着严峻的挑战。
（三）产业技术提升缓慢。
技术研发方面，目前国内的光伏电池生产技术已经达到了一定水平，光伏电池平均能耗已降到2.5kW·h/Wp左右，多晶硅电池平均转化率已接近17%，单晶硅电池平均转化率接近19%，个别企业的多晶硅电池转化率已达到18.5%甚至更高 ；标准体系建设方面，国家生产技术标准体系还十分不完善，很长一段时间内，指导生产的将是各企业制定的企业标准，但业界仍在不断努力，如公布并实施了光伏电站并网技术标准GB/Z19964—2005《光伏发电站接入电力系统技术规定》；此外，我国光伏产业的专利申请保护工作也还处于起步阶段，核心专利大部分是国外企业来华申请的，在少数属于我国的专利中，专利权人为光伏企业的只占很少一部分，其他大都是由个人或科研院进行申请的。
（四）能源布局的国家垄断性明显。
在电力领域，目前我国的能源布局基本上是国家垄断的局面。由于民营光伏项目的发展会直接或间接影响到国有企业的利益，传统电网对光伏产业的发展存在一定的制约作用，导致民营企业的项目推进慢，并网、上网难等。虽然近几年来国家相继出台了上网电价补贴、民营企业准入制度等政策支持，但现实情况却并不近如人意，能源垄断的格局还是严重缩小了光伏企业的发展空间，降低了民间投资者的投资信心。
二、民营资本遭遇发展困境的原因
（一）化石能源的市场占有率居高不下。
在我国，清洁能源刚起步，不可能在短期内动摇传统能源的主导地位，在2011年我国能源消费构成中，水电、核电、风电等新能源所占比重仅为8.9%，而以煤、石油、天然气为主导的化石能源则占了90%的份额，其中煤炭的比重更是高达68.7%。由此可见，光伏产业发展的最大阻力是化石能源的市场高占有率。化石能源对清洁能源尤其是太阳能光伏产业的影响还表现在，太阳能市场内需不足，进而导致光伏产业的发展受限。虽然我国现已成为全球第一大太阳能电池生产国，但受化石能源的影响，我国太阳能市场发展仍十分缓慢。与此同时，我国约九成以上靠消耗能源和资源制造的太阳能电池主要应用于出口，而国内需求非常有限，我国光伏产业的现状可以说是有产业无市场 。
（二）技术相对落后。
由于太阳能光伏技术整体水平不高，核心技术多依赖于国外，而且我国至今尚无法自主生产太阳能光伏产业的核心材料——高纯度多晶硅，只能依靠高价进口，导致了我国光伏产业的成本居高不下，超过70%利用太阳能的产品只能出口到国外，这种产业链发展的“依附性”状况，使得生产的成品出口价格受制于国外，国内企业则仅负责了产业链中高污染、高耗能的末端生产环节，这也成为民营资本在光伏产业发展遭遇困境的原因之一。
（三）政策扶植不够与法律制度不完善。
与德国、意大利、日本、美国等发达国家相比，中国政府对光伏产业的政策激励十分不足，对屋顶计划的扶持力度也大大不够。政府补贴制度不明确，企业是否能拿到国家补贴存在较大的不确定性，这种政府执行的不确定性关系到投资成本的高低，进而降低了投资者的投资信心。同时，国家立法的滞后性导致了以太阳能等清洁能源为产品的民营资本企业得不到法律的有效保护，可谓是“无法可依”，从而使其不能顺畅地发展。特别是完善的市场保障制度、激励制度还没有建立起来，导致太阳能市场无法有秩序地运行，企业和投资者的利益无法得到很好的保护。
（四）科研创新能力不强。
光伏产业是一个资本、技术密集度都较高的产业，科技发展水平的提升对于产业的发展有着至关重要的作用，我国光伏产业创新能力不强，自主创新的核心技术又少，除少数企业外，产品的总体质量远远不如日本、美国等发达国家和地区。在科研方面，相关的高等院校和研究机构往往偏重于新型太阳能电池技术的研究，而忽视了对常规工艺的研发，导致科研经费严重不足。人才方面则主要依靠老企业的退休技术人员、研究所的少量科研人员等开展技术研发工作，能适应生产第一线的技术人员十分少。
（五）国企民企区别对待。
在太阳能光伏产业，我国的民营企业面临着与国企相比不公平的待遇。这一点尤其体现在企业融资方面。目前太阳能光伏民营资本融资现状是以内源融资为主，银行借贷、融资租赁、股权融资等外援融资为辅，上市民营资本在股权融资方面也投入了相当大的力度。
从内源融资来看，由于太阳能光伏民营资本在自我积累分配中常常留利不足，自我积累意识差，太阳能产业在成本的计算方式上没有将传统能源火力发电的成本和设备的折旧成本纳入其中，且折旧费过低，导致无法满足企业固定资产更新改造的需要。从而导致自有资金来源有限，难以支撑企业的快速发展。另外，太阳能光伏产业脱离政府补贴的趋势日趋明显，依靠自身发展的要求也不断提高，但在短期内有限的自由资金及现有的政府补贴制度的禁锢使得资金短缺问题十分容易产生。从外源融资来看，太阳能光伏产业通过银行借贷、融资租赁、股权融资即资本市场公开融资和私募融资等渠道获得资金，但目前这些渠道并不畅通。直接融资方面，绝大多数太阳能光伏民营资本难以承受股票发行的成本费用，而过分追求规模管理更是导致企业债券融资方面比重不足。间接融资方面，民营资本自身负债率高导致了银行借贷中贷款十分困难，银行对民营资本的贷款多采取抵押或担保的方式，这不仅手续繁杂，而且为寻求担保或抵押还要承担如担保费、抵押资产评估等相关的费用。有鉴于此，很多太阳能光伏民营资本选择了以民间借贷的方式进行融资，从而导致了民营资本在市场竞争中处于不利的地位。
三、光伏产业民营资本发展的制度创新
首先，政府应加速制定相关法律，及时将现有的扶持政策上升到法律层面，及时修订光伏产业配套的法律法规。政府要加大宏观调控力度，调整能源结构，在政策上给予支持，鼓励开发利用太阳能。让民营企业参与到新能源竞争中，经审批的民企应与国企公平参与市场竞争，国家也应提供相同的政策支持。此外，政府应构建统一的政策体系，各部门立法应一致、连贯。各级政府应根据发展规划的要求和资源的区域特点，制定产业发展政策。企业也应根据本区域的特点及政策，制定符合自身发展的规划。
其次，要制定有效的产业发展政策，提高生产者、投资者的积极性。在产业发展的初始阶段，政府还应关注消费市场的培育，保证供给方的投资回报，引导消费市场做出选择。政府应将市场能解决的问题“放权”给市场，使其在市场中达到竞争的“最效率”，在市场失灵时才介入。应对民营资本投资者进行补贴，加大消费环节的补贴力度，加速消费市场的形成，进而激励投资者技术革新、扩大生产规模，但补贴政策应有一定的标准，对产品质量不高、在低端生产环节盲目扩张的企业，不予补贴。
再次，国家要以税收或其他方式将传统能源的价格加持，使其成本提高、市场需求减少，降低市场占有率。应按不同的类型对民营资本制定价格政策，要求地方电网以最优价格将其并入，使民营企业在市场竞争中吸引更多消费者，以解投资者的后顾之忧。对生产企业和民营投资者提供税收优惠，也是我国目前较为主要的经济激励手段，政府应制定强制性税收制度，主要征收对象是消费主体，引导消费市场调整能源消费结构，提高太阳能产品的使用比例。
最后，政府要简化项目的审批程序，由发改委制定审批标准，统一进行审批，还应适当放宽对地方光伏发电项目的审批，并将清洁能源发展专项资金的审批权下放到省级财政部门，加速项目启动，进而降低运作成本，提高投资回报率，让民营企业有良好的投资预期，吸引更多人才、技术、资本投入到光伏产业。
我国光伏产业已经进入了快速发展时期，但民营资本的规模化仍面临着成本、人才、装备、技术、政策及相关体制等问题，要保障我国光伏产业的可持续发展，使民营资本在清洁能源产业突破发展瓶颈，必须通过制度创新为其发展创造条件，政府为此付出的努力可以有效治理传统能源带来的环境污染，也可以借助对民间资本的融资发展清洁能源，调整我国的能源结构。
（作者：华东政法大学2011级环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向：能源法）
参考文献：
[1]李雷，杨春.中国光伏产业现状与可持续发展研究.中外能源，2012年4月.
[2]耿亚新，周新生.太阳能光伏产业的理论及发展路径.中国软科学，2010，4.