金融扶贫 路在何方

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2013年10月15日，由中国扶贫基金会主办、中和农信项目管理有限公司承办、中国小额信贷联盟与中国小额信贷联席会协办的“敢问路在何方――新时期金融扶贫论坛”在京召开。

本届论坛回顾了过去十多年的时间里。我国贫困地区金融政策、小额信贷贷款等金融产品、金融服务的发展历程，肯定了小额信贷以及其他资金互助形式对于处于贫困线以下地区的微小企业、农户产生的积极影响。与会专家通过互动式的对话交流，共同探讨中国通过小额信贷等小微金融方式扶贫的未来发展方向。

范小建：深化贴息贷款改革加大小额信贷投入（时任国务院扶贫办主任）

近年来，在农业银行、信用社等银信机构积极改革，发展农村小额信贷事业的同时，全国扶贫系统有关部门和金融机构为破解贫困地区金融服务不足，企业和贫困户贷款难的问题，也做了很多有益的探索和尝试。取得了不少成功的经验。

一是不断深化扶贫贴息贷款管理体制的改革。2008年，国务院扶贫办会同财政部、人民银行和银监会全面改革了扶贫贴息贷款管理制度，改革五年来，扶贫贴息贷款总量大幅增加，五年共安排了1800亿元。改革之前，财政贴息总的规模是5.3亿，能够带动的资金规模是144亿，但实际上这个规模有的时候还实现不了，最低的一年还不到100亿。但是改革之后，情况发生了很大的变化，到去年已经达到538亿，所以改革的效果还是很明显的。承贷机构多元化的局面也基本形成，贷款结构进一步优化。

二是深入开展贫困村互助资金的使用。2006年以来，国务院扶贫办和财政部联合开展了贫困村互助资金的试点，该试点是以财政专项资金为引导，以村民自愿缴纳一定数额的互助资金为依托，以其他资金为补充，按照民有、民用、民管、民享周转使用的原则，在特定区域建立生产发展资金。截至2012年底，全国累计有1286个县，17913个村开展了资金试点，资金规模已经达到44.98亿元。

三是大力支持小额信贷方案。从1996年开始，中国扶贫基金会开始在贫困地区实行小额信贷项目，在国家开发银行、农业银行开展无抵押、无担保的小额信贷，支持农户增加生产，增加收入，目前覆盖全国15个省，89个县，累计发放贷款62万笔，49亿元，总体还款率高达99%以上。

四是广泛动员金融机构参与扶贫。国务院扶贫办在动员29家金融机构定点帮扶全国82个国家扶贫开发工作重点县的基础上，2006年还先后与国家开发银行、中国进出口银行等政策性国有银行积极开展金融扶贫合作，签订合作协议，有关省市扶贫部门也与地方性金融机构开展了不同方式，不同层面的合作，这些经验和做法为我们进一步研究，做好新时期的金融扶贫工作提供了宝贵的借鉴。

实践证明，开展金融扶贫，特别是推进贫困地区农村微型金融服务能有效地弥补正规金融机构农村（金融）服务的不足，能较好地解决那些既无抵押又无担保的小微企业、地方农户和贫困农户贷款难的问题，在加快扶贫开发，推动贫困地区发展当中发挥了重要的作用。

郑新立：民间资本发起设立金融机构的三次冲击（中国国际经济交流中心常务副理事长）

今年7月份，国务院办公厅了《关于金融支持实体经济发展。支持结构调整和产业升级的若干意见》，这个文件在金融体制改革和农村土地制度改革上有了重大的突破，对于今后农村金融扶贫，对于整个金融体制的改革和发展，对于农村，加快农业现代化，实现城乡一体化发展，以至全面实现小康都具有重大意义。

文件中提出“允许由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”，核心是“发起设立”这四个字。最近这十几年，围绕着是不是允许民间资本发起设立各类股份制金融机构，特别是用于扶贫的小型金融机构。如村镇银行、贷款公司、资金互助社等等，可以说出现了三次冲击，两次都失败了。

第一次冲击是曾培炎同志在担任副总理时曾经主持起草了一个“前36条”，其中写了一句话，“允许民间资金发起设立各种股份制的小型金融机构。用于对小企业、微企业发放贷款，特别是解决农户贷款难，重点是贫困地区农户贷款难的问题”。这句话经过反复讨论论证。长达一年时间，最后在国务院总理办公会上讨论时，主管部门的同志提了个意见，把“发起”二字改为“参股”，改了两个字整个味道都变了。之后出台了实施细则，就是民间资金发起设立这些小型金融机构，必须由银行法人作为主发起人，而且要控股20%，这是作为“前36条”实施细则发出来的。这就意味着宁夏边远乡镇搞一个村镇银行。需要工商银行、农业银行总行作为主发起人，还要控股20%，导致很多事情都没法开展，所以，搞了很多年，全国这么多乡镇，最后搞起来的寥寥可数。

到了2011年，国务院又出台了一个“后36条”。把原来“前36条”那句话原封不动地写进去了。这个实施细则明显和“后36条”精神不一致。“后36条”明确讲允许民间资本发起设立各类股份制小型金融机构，没有讲由国有银行作为法人控股作为主发起人。这样就导致“后36条”的这条细则没法落实。

今年7月10日的这个文件，写上了“由民间资本发起设立”。所有做农村金融扶贫工作的同志，回去要好好研究研究，把这一调整用足、用好，把它落实好，建立一大批能为农户提供信贷支持的小型金融机构，提供小额贷款，满足农民经济发展的需要。

刘克崮：建立双层金融监管体系（中国小额信贷联席会会长）

金融是为实体经济服务的，实体是企业、个体户、农户，企业1200多万家，其中大的数千，中的数十万，小的数百万，剩下一千多万是微企业。个体户有4000多万个，生产性农户有2亿。这些生产体可以分为超大企业、大企业、小企业、中企业、个体户、农户6个层次，粗分可以分为2个层次：大中型经济体以及小微型经济体。哪儿有金融哪儿就要有监管，否则就会混乱，实体经济是分层次的，金融是分层次的，那么监管也一定是分层次的，分成大金融监管。小微金融监管。

金融里分层次的重点就是要建小微金融层次，叫草根金融，内容就是机构、产品、监管三项。谁来做？中和农信；产品，五户联保；监管，中央指导，地方监管，政府给政策，财政部、央行给支持，然后社会服务。麻雀虽小，五脏俱全，它的人员培训、产品开发、社会公共服务、会计、评估这一套社会公共服务是小微金融体系的五个方面。

总体思路上，中央管大中，地方管小微，中央管全国，地方管区域；中央管公众类，中央就是股东，上市大家买股票，那就是公众类，三五个股东就是非公众类，地方管非公众类。地方监管部分，由中央负责制定方针政策，指导监督地方执行，地方根据中央的法规定操作办法，实施细则，照童办事。目标是建立一个统一领导。分工明晰、责权一致、协调配合、运行高效的中央和地方配合的中国特色的监管体系。

张俊峰：农村金融扶贫中的制约因素（中国农业银行农村产业金融部副总经理）

我国农村金融扶贫中的制约因素主要是金融组织体系不健全。贫困地区尚未形成分工合作的商业银行、政策性银行、小额信贷、保险（放心保）、担保、产业发展基金等多层次、全方位的金融体系，导致现行农村金融服务难以覆盖更多的贫困群体，产品和服务方式与贫困地区的金融需求存在一定的错位。

另外，政策扶持力度要加强。贫困地区金融资源相对较少，金融扶贫成本高，风险大、收益低的问题仍然比较突出，仅靠金融机构自身很难做到长期可持续，需要政府部门进一步加大政策支持力度，建立对金融扶贫正向激励和引导机制。

同时，农村信用环境有待完善。农村信用体系和农户征信体系建设与城市相比仍然存在较大差距，中小企业财务信息不健全、透明度低的问题仍然比较突出，一定程度上制约了贫困地区贷款的可获得性。

吴国宝：公益小额信贷组织的两大挑战（中国社会科学院农村发展研究所研究员）

公益小额信贷组织发展面临两大挑战，首先是准入政策。到目前为止，农村金融政策对小额信贷以及公益小额信贷还设置了很多不合理、不必要的准入限制。此外，几乎所有的公益小额信贷都面临融资困难的问题，到目前为止没有任何公开的、面向公益小额信贷机构的融资政策出台。

第二，大多数公益小额信贷组织的治理结构存在一定的问题，在内部管理、信息管理、人力资源管理方面都存在不足。在行业建设方面，小额信贷联盟在倡导信息共享、行业自律等方面做的很多工作，但在推动政策调整、实现行业自律以及能力性方面还有待加强。

康晓光：为公益小额信贷机构正名（中国人民大学农业与农村发展学院教授、反贫困问题研究中心主任）

第一，商业性贷款公司可以名正言顺地追逐利润，但不要用“小额”这两个字，防止混同“小额信贷”引起误解，可以直接叫“贷款公司”。它的社会责任是商业性公司，盈利就可以了，扶贫济困他愿意承担就承担，不愿意承担就不承担。这类公司如果提供社会群众需要的产品，政府的政策也要对这类行为进行优惠。所以我建议还是应该有一个社会责任的评级制度，根据贷款公司各项业务获得评级的结果来给予政策上的优惠。

第二，建立“小额信贷许可证制度”，给真正从事小额信贷业务的公司和社会组织发放小额信贷许可证，给予优惠政策，并进行有效监管，对不符合条件者，取消小额信贷许可证资格。

第三，对从事小额信贷业务的社会组织，他们可以申请许可证，也可以不申请，如果未达标也应该允许它开展小额信贷业务。