融资平台、地方债务及其金融资源配置
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摘 要：地方融资平台是地方政府为了避开国家有关法规的限制而设立的一种投融资中介。一个时期以来，这类中介在履行行政管理的职能、实现公共利益方面发挥了积极作用，但融资平台争相扩大融资规模，也导致地方债务规模迅速扩张、债务风险积累等一系列问题。为此应进一步深化财政体制改革，完善我国的预算制度，对地方政府的融资规模、融资结构、偿还状况进行有效的监控，还应创新城市经营模式，实现城市资源配置与社会金融资源配置的有机融合。
关键词：融资平台；地方债务；金融资源
在2012年“两会”的政府工作报告中，指出，要“加强地方政府性债务管理和风险防范①。可见地方债务问题已引起中央政府的高度关注。特别是在欧债危机仍在继续蔓延的国际背景下，地方债务问题更是敏感。根据前一阶段地方负债的存量及期限结构，2012年我国将面临首个偿债高峰，根据国家审计署的审计结果，2012年到期偿还的债务占债务总余额的17.17%。据此推算，本年度需要偿还的金额约在1.48万亿元。事实上，这些不过是账面的“显性数字”，如果包含未在账面直接显示的债务部分，可能实际偿还的数额会更大。尽管我国政府声称，目前我国政府性债务水平是可控的、安全的，但是整个世界依然处在债务问题困扰的大环境之中，许多问题值得反思。
一、地方债起因与融资平台的扩张
从经济人的角度分析，地方政府承担着组织引导地方经济发展、“造福一方”的重任，为此总要想方设法聚集资金，为发展地方经济积累足够动力。然而，受到《预算法》的限制，地方政府不可能与中央政府“平起平坐”地通过发行债券的方式来弥补经常性赤字和筹集建设资金。同时，基于我国的相关法规当中“金融机构不得向地方政府和各级政府部门提供贷款”、“各级地方政府也不得为贷款提供担保”之规定，地方政府为了完成肩负的责任，只有“另辟蹊径”了。
2008年以来，在投资热潮的驱动之下，地方政府为了避开法律上的障碍，组建了各种各样的、以“市场主体”面目出现的投资公司。这些“公司”，一方面掌握着一部分财政资源——预算内定向拨款以及土地、股权等等。另一方面又以自己非常特殊的身份来“运作资本”，聚集资金，融通资金，从而增加地方政府可支配的社会资金总量。这就是所谓的融资平台②。即地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、项目资金拨款等资产，经过“包装策划”的一个资产和现金流均符合融资标准的投融资主体，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各类资金为目的，进而将资金运用于市政、基础设施、公用事业项目的一类特殊金融中介群体[1]。
目前，这种平台大致有三种模式：
第一种：裙带模式。亦即政府某职能部门下设一个名义上的“公司”，作为地方政府城市基础建设的主体，同时又是这些项目投融资主体，这是地方融资平台初级阶段的形态。
第二种：混合双轨模式。直接隶属于地方政府，其“行政级别”高于第一种。这类主体，兼有管理职能和投融资主体两大职能，一方面承担重大基础设施项目建设的管理工作，另一方面又以投融资主体的身份进行融资和资本运作活动。这种模式实际上在现实制度安排下地方政府又要管理经济，同时要参与经济活动所产生的一种双轨模式，也是为了规避有关法律法规限制的一种妥协模式。
第三种：公司体制模式。形式上与政府及职能部门脱钩，成为政府控股的“投资公司”，以独立法人的资格介入投资、融资、资本运作、资产管理等多元化的金融活动，成为功能比较齐全的金融中介机构。这是属于当前比较成熟的“融资平台”模式。
各种各样的融资平台产生之后，在很大程度上避开了法律法规对于地方政府融资的限制，负债发展的“瓶颈”得以克服，于是掀起了以地方政府为中心的一轮又一轮投资热潮。来自国家审计署的有关数据显示，截至2011年，我国地方政府性债务余额10.7万亿人民币，其中银行贷款占79.0%。在债务期限方面，未来三年中需要偿还的比例高达53.0%。从债务的偿还属性看，多数贷款的本息偿还需要直接动用政府的财政收入，只有约30%的项目能够依靠自身现金流偿还债务。
二、两级政府的博弈与金融资源安排的矛盾
1949年以来的一段时间里，我国的政治体制模式基本上属于高度中央集权的类型。与这种政治制度相匹配，经济制度也是相对集权的。这种制度模式基本堵塞了地方政府可选择负债的方式来发展经济的通道。在计划经济体制下，各个地区所得到的经济利益和其创造的产值、创造的利润并不挂钩，所有资源，包括金融资源的配置权，全部在中央政府。在这种体制下，中央政府是社会上唯一的资源拥有者和资源配置者。此时，自然不会产生中央与地方政府在资源方面的矛盾。但这种体制的弊端也是显而易见的，地方只有向中央提供利润和税收的义务，而没有相应的财产处置权，这种体制规避中央和地方政府在资源配置方面的矛盾是以牺牲效率为代价的。体制改革后，地府政府的权力大了、活力也增强了，社会经济运行的效率也提高了，但随之而来的是地方政府和中央政府之间在资源配置方面的矛盾也增多了。
在经济体制改革的过程中，对于地方而言，最诱人的权利莫过于金融资源的自主配置权了，因为在货币信用经济条件下，货币资金是社会再生产过程的“第一推动力和持续的动力”[2]，得到了金融资源的配置权，就等于掌握了地方经济发展的主动权，而一旦得到这个主动权，基础设施、大型项目投资等就不在话下。特别是整个社会统一的金融市场体系基本形成了之后，通过掌握金融资源的配置权，可以通过获得“金融剩余”[3]来做成远远超出地方现有财政资金存量和流量范围的“大事”。于是，地方政府和中央政府在金融资源的博弈就此展开。
地方政府无论为了履行行政管理的职能还是为了实现公共利益，都应当有一定的权利进行投融资的安排，换言之，地方政府应当拥有和其事权相互对应的资源配置权，这里面也自然包括金融资源的配置权。从这个角度分析，地方政府通过各种各样的融资平台筹集资金、融通资金，进行资本运作，不仅具有法理上的依据，而且也是理性经济人的必然抉择。但是，“囚犯悖论”①的原理告诉我们，当经济个体进行不合作抉择时，最后的均衡结果往往是对所有经济主体都不利的。将这一原理运用于各地方政府纷纷通过融资平台争夺资源争取多上项目，便可说明我国目前经济运行中现阶段有关于债务问题的现状。